Μεταξύ Βέμπερ και Μαυρογιαλούρου: Πολιτική με ιδέες και πολιτική με πρόσωπα. Θ. Ν. Τσέκος

  Διαβάζω από τον Άρη Αλεξανδρή στην Καθημερινή (16/4/23) υπό τον τίτλο 'Πρόσωπα ή ιδέες;' :

    "...Διανύουμε μία ακόμη προεκλογική περίοδο κατά την οποία οι προσωπικότητες επισκιάζουν τα προγράμματα, τόσο τα εξαγγελθέντα και μη τηρηθέντα, όσο κι εκείνα που εξαγγέλλονται τώρα και αφορούν την επόμενη τετραετία...
.....Η έμφαση στα πρόσωπα αντί των ιδεών είναι καταστροφική και για τους πολιτικούς και για το εκλογικό σώμα· προτάσσει ένα ήθος επιφανειακού ανταγωνισμού και ξεμαλλιάσματος εκεί όπου η σύγκρουση θα έπρεπε να αφορά πολιτικές, στόχους και μετρήσιμα αποτελέσματα....  
.....Δεν είναι κακό πράγμα η επικοινωνία· αρκεί το αντικείμενό της να μην είναι το ίδιο με το υποκείμενό της"

 Ανήκοντας στην πρώτη γενιά της Μεταπολίτευσης, ναι εκείνη που (υπερ-) πολιτικοποιήθηκε και (υπερ-) "ιδεολογικοποιήθηκε", παρακολουθώ με κάποια απορία νέους, νέες και γενικώς φερέλπιδες πολιτικούς να διαβαίνουν με μεγάλη ευκολία τους ιδεολογικούς Ρουβίκωνες αναζητώντας ευνοϊκότερους εκλογικούς ορίζοντες στην αντίπερα όχθη.

Ευλόγως ίσως ρωτήσει κάποιος  "Μα καλά και παλαιότερα δεν υπήρξαν άνθρωποι που άλλαζαν παρατάξεις;" Ασφαλώς υπήρξαν. Με μιά σημαντική ωστόσο, διαφορά: οι μετακινήσεις ήταν κατά κανόνα προς ιδεολογικά όμορους χώρους και δεν συνεπάγονταν ολική αποκήρυξη των αξιών που μέχρι πριν από λίγο διακηρύσσονταν ή έστω τηρούνταν κάποια ιδεολογικά προσχήματα.

Σήμερα δεν μοιάζει να χρειάζονται πολιτικά επιχειρήματα και αρκεί απλώς μιά γενικόλογη διακήρυξη πίστης στο πρόσωπο του εκάστοτε ηγέτη του φορέα υποδοχής.

Από την άλλη πλευρά βλέπουμε τις τελευταίες δεκαετίες όλο και περισσότερο στα ψηφοδέλτια, στο όνομα της (αναγκαίας και ευπρόσδεκτης) ηλικιακής ανανέωσης, νέους ανθρώπους που σχετικά πρόσφατα έχουν, ας πούμε, ολοκληρώσει τις (λαμπρές, ας το δεχτούμε) σπουδές τους αλλά γενικώς ελάχιστα έχουν δοκιμαστεί στον επαγγελματικό στίβο και στα βάσανα της πραγματικότητας. Ή αντίθετα άλλους που  έχουν διαπρέψει επ' ολίγον σε κάποιο πεδίο που προσφέρει δημοσιότητα και βλέπουν την πολιτική σαν μιά δεύτερη ευκαιρία για αλλαγή (και χρονική επέκταση) σταδιοδρομίας.

 Η είσοδος στην πολιτική  ανθρώπων με αυτό το προφίλ μας παραπέμπει στην έννοια του "ζειν από την πολιτική" και όχι του "ζειν για την πολιτική", για να χρησιμοποιήσουμε μια διάκριση του Μαξ Βέμπερ σε μία διάλεξή του στα 1918 όπου αντιπαραθέτει την "πολιτική ως κλήση" και την "πολιτική ως επάγγελμα".

Μια τέτοια επιλογή -της πολιτικής κυρίως ως σταδιοδρομίας και δευτερευόντως ή τριτευόντως ως κοινωνικής ευθύνης και δημόσιας παρέμβασης- τείνει σχεδόν πάντα να συνδυάζεται  με μιά επικοινωνιακή στρατηγική όπως εκείνη που επισημαίνει ο Άρης Αλεξανδρής, όπου " το αντικείμενό της είναι το ίδιο με το υποκείμενό της". 

Αν όμως αυτό που επικοινωνείται δεν είναι πολιτικές και ιδέες αλλά ο ίδιος ο υποψήφιος και τα -υπαρκτά ή υποτιθέμενα- προσωπικά χαρίσματά του, ενώ τελικό ζητούμενο της εκλογικής του συμμετοχής δεν είναι η πολιτική, δηλαδή συγκεκριμένες, ιδεολογικά καθορισμένες, δημόσιες πολιτικές, αλλά η σταδιοδρομία του, τότε έχουμε εκλογικές διαδικασίες με υποψήφιους/ες αλλά χωρίς διακυβεύματα πολιτικής

 Έτσι διευκολύνεται η μετακίνηση μεταξύ παρατάξεων, οι "πολιτικές μεταγραφές", χωρίς ιδεολογικά όρια αλλά και χωρίς ηθική ζημία, ένθεν κακείθεν, δηλαδή ούτε του μετακινούμενου ούτε του φορέα υποδοχής.

Διότι όταν δεν επιλέγουμε πολιτικές, άρα ιδέες και αξίες, αλλά (υποτιθέμενους) ικανούς διαχειριστές με εν λευκώ εξουσιοδότηση εφ΄όλης της ύλης ή, ακόμα χειρότερα, όταν ταυτίζουμε τις ( ακαθόριστες και απροσδιόριστες) πολιτικές με πρόσωπα, τότε τα ιδεολογικά και προγραμματικά στοιχεία χάνουν την σημασία τους.

Όλα τούτα όμως φοβούμαι πως μας οδηγούν στο οξύμωρο μιας "απολίτικης πολιτικής" και σε μιά πολιτική ελίτ, που αν δεν καταλήγει "προ-νεωτερική", δηλαδή -για να μνημονεύσουμε και πάλι τον Βέμπερ-  μη-ορθολογική (με την έννοια της ικανότητας αντιμετώπισης προβλημάτων) αλλά χαρισματική (με "χαρίσματα" επικοινωνιακά κατασκευασμένα ή υπερτονισμένα)  και κληρονομική (μέσα από δίκτυα νεποτισμού, οικογενειακού ή μιντιακού) , γίνεται τουλάχιστον ... προ-μεταπολιτευτική, εν ολίγοις "μαυρογιαλουρική".

Θ.Ν.Τσέκος Για τα αίτια των αποτυχιών και τις προϋποθέσεις επιτυχίας των διοικητικών μεταρρυθμίσεων στην χώρα μας.

  

Παναγιώτης Μαΐστρος και συνεργάτες, “Η Μεταρρυθμιστική Τεχνική μέσα από την Ιστορική Εξέλιξη των Διοικητικών Μεταρρυθμίσεων στο πεδίο της Αποκέντρωσης και την Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα”,  Πρόλογος Καθηγητή Νίκου - Κομνηνού Χλέπα. Έκδοση ΕΛΙΑΜΕΠ -ΕΕΤΑΑ, 2022

 Θεόδωρος Ν. Τσέκος,

Καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης, Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου

Διευθυντής Ινστιτούτου Πολιτικών Ερευνών, ΕΚΚΕ

 

Ο Παναγιώτης Μαΐστρος (Π.Μ. στο εξής) είναι, τις τελευταίες δεκαετίες, ένα από τα κεντρικά πρόσωπα της συλλογικής προσπάθειας για ανάταξη του διοικητικού συστήματος της χώρας μας, ένας από τους πρωταγωνιστές των διοικητικών μεταρρυθμίσεων – ιδίως στο πεδίο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Υπήρξε, μεταξύ άλλων πολλών, Γενικός Γραμματέας Δημόσιας Διοίκησης του ΥΠΕΣΔΔΑ, Διευθύνων Σύμβουλος της ΕΕΤΑΑ, Γενικός Διευθυντής της ΕΝΑΕ, Μέλος του ΔΣ της ΜΟΔ  και επιστημονικός σύμβουλος της ΚΕΔΚΕ.

 Ταυτόχρονα, πέρα από ενεργά μετέχων, είναι και ένας προσεκτικός παρατηρητής και αναλυτής της διοικητικής πράξης ο οποίος επιδιώκει να εξάγει συμπεράσματα σχετικά με την καταλληλότητα και επάρκεια των μεταρρυθμιστικών εργαλείων και να προτείνει σχετικές καινοτομίες. Την μακρόχρονη αυτή πρακτική εμπειρία του αλλά και τις μεθοδολογικές του επεξεργασίες έχει ήδη αποτυπώσει σε τρία βιβλία - Μεταρρυθμίσεις ή Επικοινωνιακές Φωτοβολίδες ; Μια πρόταση για την Τριετή Στρατηγική Μεταρρυθμίσεων της Δημόσιας Διοίκησης από τις Μεταμεσονύκτιες Εκδόσεις (2017), Τα τρία κύματα μεταρρυθμίσεων της δημόσιας διοίκησης, στην Ελλάδα (1975-2015+) από τις εκδόσεις Παπαζήση (2009), Οι Αναπτυξιακοί Θεσμοί της Αυτοδιοίκησης από τις Εκδόσεις Νέα Σύνορα- Λιβάνη (2000) - καθώς και σε εκτενή αρθρογραφία. 

Το πρόσφατο πόνημά του, Η Μεταρρυθμιστική Τεχνική μέσα από την Ιστορική Εξέλιξη των Διοικητικών Μεταρρυθμίσεων στο πεδίο της Αποκέντρωσης και την Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα, είναι προϊόν συλλογικής προσπάθειας : συνέταξε την μελέτη βασιζόμενος στην ερευνητική εργασία μιας ομάδας δημοσίων λειτουργών και εμπειρογνωμόνων με πολυετή πείρα και ουσιαστική γνώση του πεδίου αποτελούμενης από τον Ράλλη Γκέκα, μέλος της Επιτροπής Οικονομικών Εμπειρογνωμόνων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Δήμων και Περιφερειών και διδάσκοντα στα Πανεπιστήμια Πελοποννήσου και Θράκης, τον Γιάννη Γούπιο Διευθυντή Οικονομικής Ανάπτυξης, Οργάνωσης και Περιβάλλοντος της ΕΕΤΑΑ και την  Δήμητρα Κουτσούρη, επίτιμη Γενική Διευθύντρια του Υπ.Εσ.. Το βιβλίο, κυκλοφορεί σε έντυπη και ψηφιακή μορφή, σε κοινή έκδοση του ΕΛΙΑΜΕΠ και της ΕΕΤΑΑ με πρόλογο του επίσης αρμοδιότατου περί τα αυτοδιοικητικά ζητήματα Καθηγητή του Πανεπιστημίου Αθηνών Νίκου - Κομνηνού Χλέπα.

 Η κεντρική προβληματική του Π.Μ. τοποθετείται, εδώ και χρόνια, απέναντι στο πνεύμα του νομικισμού που κατατρύχει την ελληνική μεταρρυθμιστική πρακτική και ιδίως στην υφέρπουσα αντίληψη πως αρκεί η διατύπωση μιάς διάταξης και η δημοσίευσή της σε ΦΕΚ για να αρχίσουν τα πράγματα να αλλάζουν στο πεδίο. Ο Π.Μ., πολιτικός μηχανικός ως προς την εκπαίδευσή του και επί πολλά χρόνια μελετητής έργων στις αρχές της σταδιοδρομίας του, γνωρίζει εμπράκτως ακόμη και πριν να ασχοληθεί με την αυτοδιοίκηση και την πολιτική, πως ο σχεδιασμός επί χάρτου – πολύτιμος για τον προσανατολισμό και την στοχοθεσία – δεν αρκεί για την διασφάλιση των επιθυμητών αποτελεσμάτων.

 Όπως, ας μας επιτραπεί η προσομοίωση, δεν είναι ο σχεδιασμός του σε πρόγραμμα Αutocad που θα υλοποιήσει το νέο κτίριο ενός δημόσιου νοσοκομείου, έτσι δεν είναι και η δημοσίευση ενός συνόλου διατάξεων που θα επιτύχει τους στόχους μιάς δημόσιας πολιτικής – πολλώ δε μάλλον μιας πολιτικής που εισάγει αλλαγές στην υφιστάμενη κατάσταση, μιάς μεταρρυθμιστικής πολιτικής. Στην πρώτη περίπτωση απαιτείται η εγκατάσταση και η εύρυθμη λειτουργία ενός κατάλληλα στελεχωμένου και εξοπλισμένου εργοταξίου. Στην δεύτερη περίπτωση χρειάζονται , πέραν του πολιτικού οράματος και του στρατηγικού σχεδιασμού όπως αποτυπώνονται στο νομοθέτημα, ο επιχειρησιακός σχεδιασμός αλλά και ο προγραμματισμός εφαρμογής: η λεπτομερής περιγραφή των βημάτων και του χρονισμού αλλά και η διασφάλιση των απαραίτητων  οικονομικών, ανθρώπινων αλλά και διαδικαστικών / οργανωσιακών πόρων (συμπεριλαμβανομένων των διαδικασιών παρακολούθησης, αξιολόγησης της εφαρμογής -on going evaluation- και βελτιωτικών παρεμβάσεων), που θα επιτρέψουν την εκτέλεση και αξιολόγηση των ενεργειών που παράγουν τα αποτελέσματα στο πεδίο. Δεν αρκεί ο νόμος, χρειάζεται ένα πρόγραμμα εφαρμογής θυμάμαι τον  Π.Μ. να τονίζει σε κάθε ευκαιρία, γραπτώς και προφορικώς.

 Στα προηγούμενα τρία βιβλία του ο συγγραφέας μελέτησε διακριτά την περίοδο από την δεκαετία του 70 έως την δεκαετία 90 ως προς τους αναπτυξιακούς θεσμούς, και τις περιόδους 1975- 2009 και 2016-2018 ως προς τις γενικότερες μεταρρυθμίσεις. Σε αυτό το τέταρτο βιβλίο του επιχειρεί, με τους συνεργάτες του, μιά συνολική αποτίμηση των διοικητικών μεταρρυθμίσεων αποκέντρωσης και τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα από την Μεταπολίτευση μέχρι τις μέρες μας. Αποτυπώνουν λεπτομερώς τις μεταρρυθμίσεις αλλά όχι με την απλή λογική ενός “διοικητικού ιστοριοδίφη”, αν και η απαρίθμησή τους είναι συστηματική έως εξαντλητική.  Επιχειρούν κάτι περισσότερο: να συγκροτήσουν τη «θεσμική μνήμη» των μεταρρυθμίσεων των τελευταίων σαρανταπέντε ετών ως καμβά αναστοχασμού περί την καταλληλότητα των μεταρρυθμιστικών τεχνικών (reform engineering) που χρησιμοποιήθηκαν. Αλλά η φιλοδοξία του εγχειρήματος δεν εξαντλείται ούτε εδώ. Η αξιολόγηση των μεταρρυθμιστικών τεχνικών, η ανάλυση των ισχυρών και των ασθενών σημείων τους, στοχεύει να αποτελέσει την βάση μεθοδολογικών βελτιώσεων για τα επερχόμενα μεταρρυθμιστικά εγχειρήματα. Η κριτική της υφιστάμενης μεταρρυθμιστικής κουλτούρας του πολιτικο-διοικητικού μας συστήματος έχει ως στόχο τον σχεδιασμό μιάς  συγκεκριμένης και επιχειρησιακής μεθοδολογίας για την αλλαγή της.

 Το βιβλίο αποτιμά, από την οπτική των μεταρρυθμιστικών μεθόδων και τεχνικών που χρησιμοποιήθηκαν, τα προγράμματα εισαγωγής αλλαγών στο πεδίο της αποκέντρωσης και της τοπικής αυτοδιοίκησης μεταξύ 1975 και 2020. Μελετά τόσο τις  μείζονες μεταρρυθμίσεις, όπως η εγκαθίδρυση της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης (1994), το πρόγραμμα «Καποδίστριας» (1997) και το πρόγραμμα «Καλλικράτης» (2010), αλλά και τις ήσσονος εμβέλειας, αλλά όχι και ήσσονος σημασίας, όπως αυτές που αφορούν τη διοικητική αυτοτέλεια των ΟΤΑ, τις Προγραμματικές Συμβάσεις, τους Αναπτυξιακούς Συνδέσμους, τις Δημοτικές Επιχειρήσεις, τις Αναπτυξιακές Εταιρείες, τον Δημοκρατικό Προγραμματισμό, τους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους των ΟΤΑ, τις Κοινωνικές δομές και τα Αναπτυξιακά προγράμματα που χρηματοδότησαν τις μεταρρυθμίσεις. Αναλύουν επίσης μεταρρυθμίσεις της κεντρικής δημόσιας διοίκησης που επέδρασαν και στην τοπική αυτοδιοίκηση, όπως είναι τα Κέντρα Εξυπηρέτησης Πολιτών, ο Συνήγορος του Πολίτη, ο Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας, το Σώμα Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης και η «Διαύγεια».

 Οι συντάκτες της μελέτης αναδεικνύουν το γεγονός ότι πολλές νομοθετικές ρυθμίσεις παραμένουν ανενεργές ή επαναφέρονται και επανα-νομοθετούνται επανειλημμένα ή, ακόμη, παρατείνεται συνεχώς η προθεσμία εφαρμογής τους ακριβώς γιατί δεν εξασφαλίζονται με συγκεκριμένο επιχειρησιακό πρόγραμμα, οι προϋποθέσεις υλοποίησής τους, δηλαδή οι υλικοί και άυλοι πόροι και ο οδικός χάρτης εφαρμογής.

 Παράλληλα προτείνεται μια μεταρρυθμιστική εργαλειοθήκη υπό τον τίτλο “Εμμ. Ροΐδης”, με αναφορά στην γνωστή φράση του θυμόσοφου συγγραφέα “Εις νόμος απαιτείται εις αυτήν την χώραν, ο οποίος να επιτάσσει την εφαρμογήν όλων των υπολοίπων νόμων». Αντί όμως του νόμου-“πασπαρτού” περί εφαρμογής που προτείνει ο Ροΐδης, ο Π.Μ. και οι συνεργάτες του απαριθμούν ένα μείγμα μέσων που περιλαμβάνει: πρώτον,  το ίδιο το εκάστοτε ρυθμιστικό πλαίσιο δηλαδή τον Νόμο και τις συνοδευτικές κανονιστικές ρυθμίσεις, δεύτερον ένα «Πρόγραμμα Εφαρμογής» του Νόμου, το οποίο να εγκαθιδρύει τις διαδικασίες και να προβλέπει τα χρονοδιαγράμματα και τις αντιστοιχήσεις με τα αναγκαία μέσα εφαρμογής, τρίτον ένα «Πρόγραμμα Συλλογικής Υποστήριξης» δηλαδή τεχνικής βοήθειας σε οργανωτικά, διαδικαστικά και λοιπά συναφή ζητήματα των δημοσίων φορέων που θα κληθούν να εφαρμόσουν την μεταρρύθμιση, και τέταρτον, ένα «Αναπτυξιακό Πρόγραμμα» το οποίο θα περιλαμβάνει τα εργαλεία χρηματοδότησης της εφαρμογής της μεταρρύθμισης.

 Πέραν της εργαλειοθήκης αυτής, η μελετητική ομάδα προτείνει και μια μέθοδο, αποκαλούμενη  «Μεταρρυθμιστική Μεθοδολογία “Ευπαλίνος”» από το όνομα του Μεγαρέα μηχανικού ο οποίος περί το 530 π.Χ. κατόρθωσε ένα μοναδικό τεχνικό επίτευγμα ήτοι την κατασκευή, στην Σάμο, μιας σήραγγας υδροδότησης 2,5 χιλιομέτρων, ξεκινώντας και από τα δυο άκρα του υπερκείμενου βουνού. Κατόρθωσε δηλαδή να διασφαλίσει ένα κοινό αποτέλεσμα μέσω δράσεων που εκκινούσαν από διαφορετικές αφετηρίες, όπως κατά κανόνα συμβαίνει στις μεταρρυθμιστικές προσπάθειες όπου καλούνται να συμπράξουν συλλογικά υποκείμενα με διαφορετική τεχνογνωσία, νοοτροπία αλλά και διαφορετικά σημεία εκκίνησης. Η προτεινόμενη μεθοδολογία περιλαμβάνει δεκαεπτά συστατικά στοιχεία, που αφορούν την πολιτική διεύθυνση της μεταρρύθμισης, το εύρος του περιεχομένου της, τα επιχειρησιακά χαρακτηριστικά της, τις σχέσεις της με το οικονομικό και κοινωνικό περιβάλλον, με τα εμπλεκόμενα συλλογικά υποκείμενα και με τους πολίτες καθώς και το σύστημα διοίκησης, παρακολούθησης και αξιολόγησης της εφαρμογής της. Στη χώρα μας απαιτείται ιδιαίτερη προσπάθεια και ειδικός σχεδιασμός προκειμένου να αναβαθμιστεί η επιχειρησιακή ικανότητα των διοικητικών υπηρεσιών ώστε να είναι σε θέση να υλοποιήσουν αυτά που σε άλλες, διοικητικά αναπτυγμένες χώρες, θεωρούνται  αυτονόητα.

 Όσον δε αφορά τις κατευθύνσεις και το περιεχόμενο των αναγκαίων μεταρρυθμίσεων σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο προτείνονται πρακτικές λύσεις όπως η κατάργηση της έγκρισης αποφάσεων που λαμβάνονται σε ένα διοικητικό επίπεδο από υπερκείμενο διοικητικό επίπεδο, όταν η έγκριση αυτή αποτελεί έλεγχο σκοπιμότητας, η αποσαφήνιση των “συντρεχουσών” αρμοδιοτήτων, δηλαδή αυτών που ασκούνται εν τοις πράγμασι ταυτόχρονα από δύο επίπεδα, η προσθήκη νέων αρμοδιοτήτων, εφόσον διασφαλίζονται πλήρως οι πρόσθετοι πόροι που απαιτούνται για την άσκησή τους και η «αλλαγή της διοικητικής υπαγωγής υπαρχουσών συγκροτημένων δομών ήδη χωροθετημένων σε περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο», όπως πρότειναν η Ένωση Περιφερειών Ελλάδας και η Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδας με κοινή πρότασή τους στο Κείμενο Κοινών Θέσεων του κοινού Συνεδρίου τους το 2018. Από το ίδιο κείμενο, στο βιβλίο υιοθετούνται δέκα βασικοί στρατηγικοί και προγραμματικοί στόχοι και μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες όπως η επίλυση του προβλήματος της διαφορετικότητας των ΟΤΑ, η οργάνωση και ο λειτουργικός τους εκσυγχρονισμός, η ενίσχυση των ανθρώπινων πόρων και η αναβάθμιση του ανθρώπινου δυναμικού, η ενίσχυση της οικονομικής αυτοτέλειας και της συμμετοχής των ΟΤΑ στα αναπτυξιακά προγράμματα, η διεύρυνση της διοικητικής αυτοτέλειας, η βελτίωση της διοικητικής τους ικανότητας και η βελτίωση της αμφίδρομης σχέσης των πολιτών με την τοπική αυτοδιοίκηση.

 Ως όραμα της επόμενης διοικητικής μεταρρύθμισης ο Π.Μ και οι συνεργάτες του προτείνουν την «Ψηφιακή Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση κατά τομεακή δημόσια πολιτική (ή λειτουργική περιοχή)», μια αποκεντρωτική και από-συγκεντρωτική προσέγγιση που ωστόσο προβλέπει τον -και προσβλέπει στον-  διυπουργικό συντονισμό από το επιτελικό κέντρο διακυβέρνησης, την Προεδρία της Κυβέρνησης.

 Παρουσιάζονται παραδείγματα σε συγκεκριμένα πεδία τομεακών πολιτικών όπως η δημόσια υγεία και η πρωτοβάθμια φροντίδα υγείας και η πολιτική προστασία. Τονίζεται δε πως δεν χρειάζεται να μεταφερθούν νομοθετικά νέες αρμοδιότητες στους Δήμους και τις Περιφέρειες, εκτός από τη συμμετοχή των συλλογικών οργάνων τους στον συνολικό  σχεδιασμό των δημόσιων πολιτικών για τις οποίες είναι συναρμόδιοι. Αυτό που πρωτίστως χρειάζεται είναι η βελτίωση της διοικητικής ικανότητάς τους και η χρηματοδότηση που θα καλύπτει τις πρόσθετες επενδυτικές και λειτουργικές τους δαπάνες προκειμένου να ασκήσουν αποτελεσματικά τις αρμοδιότητες που ήδη έχουν. Και επειδή ασφαλώς η αναβάθμιση της επιχειρησιακής ικανότητας της αυτοδιοίκησης, τόσο για τον σχεδιασμό όσο και για την εφαρμογή τομεακών πολιτικών, είναι μια δύσκολη υπόθεση, όλες οι πλευρές προτιμούν να κρύβουν τις δυσχέρειες πίσω από μιάν ατέρμονη συζήτηση «περί μεταφοράς αρμοδιοτήτων».

 Οι συντάκτες της μελέτης, υπογραμμίζουν, τέλος, την ανάγκη σύνδεσης της μεταρρυθμιστικής προσπάθειας με τα τεχνολογικά άλματα της νέας εποχής, εισηγούμενοι «ένα “παράθυρο” της Τοπικής Αυτοδιοίκησης προς την 4η Βιομηχανική Επανάσταση», που θα της επιτρέψει να ασκεί αποτελεσματικότερα πολιτικές αξιοποιώντας τις βάσεις των Μεγάλων Δεδομένων (Big Data), το Διαδίκτυο των Πραγμάτων (IoT), την Τεχνητή Νοημοσύνη (AI) και τα λοιπά καινοτόμα εργαλεία μιάς ψηφιακής διοίκησης που λειτουργεί στο πλαίσιο μιας ψηφιακής κοινωνίας. Διευκρινίζουν ωστόσο ότι για να ζητήσουμε ως κοινωνία και ως πολιτεία εφαρμογές Τεχνητής Νοημοσύνης  από τον δήμαρχο ενός νησιωτικού Δήμου που πρωτοκολλεί ο ίδιος τα εισερχόμενα έγγραφα γιατί η μοναδική του διοικητική υπάλληλος μετατέθηκε στο πλαίσιο της «κινητικότητας» και από τον αντιδήμαρχο ενός ορεινού Δήμου, ο οποίος οδηγεί ο ίδιος το γκρέιντερ γιατί ο Δήμος δεν διαθέτει οδηγό, απαιτείται να έχουμε λύσει προηγουμένως αυτής της τάξεως τα προβλήματα !

 Θα κλείσουμε το παρόν σημείωμα τονίζοντας ότι ο Παναγιώτης Μαΐστρος και η εξαιρετική ομάδα των συνεργατών του μας παραδίδουν ένα πόνημα μεγάλης χρησιμότητας αφού συγκροτούν στο βιβλίο τους μιά βάση πληροφοριών και στοιχείων αναγκαίων για την κατανόηση και ερμηνεία των όσων έχουν γίνει στην αυτοδιοίκηση (και όχι μόνο) τον τελευταίο μισό, σχεδόν, αιώνα. Ταυτόχρονα όμως προσφέρουν και ένα εγχειρίδιο ιδιαίτερης χρηστικότητας για τους επίδοξους μεταρρυθμιστές παραθέτοντας μέσα σχεδιασμού και εφαρμογής αλλά και έναν οδικό χάρτη παρεμβάσεων που θα μπορούσαν να αυξήσουν τις πιθανότητες επιτυχίας των αυριανών μεταρρυθμίσεων.

Θα επαναλάβουμε ωστόσο αυτό που ο Ν-Κ Χλέπας σημειώνει στην Εισαγωγή του. Σε μιά χώρα όπως η Ελλάδα όπου «το δημόσιο συμφέρον είναι ορφανό» οι μεταρρυθμίσεις που αποσκοπούν στο δημόσιο όφελος θίγοντας κεκτημένα συμφέροντα δύσκολα κερδίζουν μιά διευρυμένη και ισχυρή βάση κοινωνικής υποστήριξης. Και τούτο διότι οι μεν συγκροτημένες ομάδες αντιλαμβάνονται άμεσα την απώλεια των κεκτημένων τους, συσπειρώνονται και αντιδρούν. Αντίθετα οι κατά κανόνα “διάχυτες” ομάδες που οφελούνται από τις μεταρρυθμίσεις, συνήθως, ούτε αντιλαμβάνονται τις ευκαιρίες έγκαιρα ούτε συσπειρώνονται αποτελεσματικά. Τα εργαλεία λοιπόν που μας παρουσιάζει η μελετητική ομάδα για να αξιοποιηθούν χρειάζονται να υιοθετηθούν από μεταρρυθμιστικές συμμαχίες σε διοικητικό, πολιτικό και κοινωνικό επίπεδο που θα προετοιμάσουν κοινωνικά, πολιτικά και τεχνικά τις μεταρρυθμίσεις και θα στηρίξουν την εφαρμογή τους σε βάθος χρόνου.

Περί κεφαλαίου και εργασίας τον 21ο αιώνα - Με αφορμή ένα κείμενο του Μπράνκο Μιλάνοβιτς. Θ.Ν. Τσέκος

Διάβασα ένα ενδιαφέρον κείμενο του Μπράνκο Μιλάνοβιτς (εδώ)  που θέτει το ακόλουθο κεντρικό ερώτημα: αν στην εποχή του Σμίθ, του Ρικάρντο και του Μαρξ, την εποχή του βιομηχανικού καπιταλισμού, το ποιος είναι εργαζόμενος και ποιος κεφαλαιοκράτης ήταν ξεκάθαρο , σήμερα, την εποχή του χρηματοπιστωτικού καπιταλισμού, πώς μπορούν να διακριθούν αυτοί οι ρόλοι; Ο Μιλάνοβιτς εισηγείται ένα κριτήριο: εργαζόμενος είναι εκείνος του οποίου η απουσία φυσικής δραστηριότητας  - ακόμη και ως trader μπροστά σε έναν υπολογιστή-  οδηγεί σε μηδενικό εισόδημα. Αντίθετα, όποιος ακόμη και ως φυσικά αδρανής αποκτά εισόδημα - πχ έχοντας δώσει ένα χρηματικό ποσό ιδιοκτησίας του σε μια χρηματιστική εταιρεία προς επένδυση - είναι κεφαλαιοκράτης.

Τονίζεται δε ότι η ιδιότητα του εργαζόμενου δεν σχετίζεται ούτε με την πηγή ούτε με το ύψος του εισοδήματος. Ένα στέλεχος χρηματιστηριακής εταιρείας με μισθό ένα εκατομμύριο τον χρόνο και μπόνους άλλα δύο εκατομμύρια παραμένει εργαζόμενος στο μέτρο που αν απολυθεί θα στερηθεί αυτό το εισόδημά του. Όπως ακριβώς, λέει ο Μιλάνοβιτς, θα συμβεί και με έναν εργάτη αποθήκης της Amazon. Δεν κερδίζει ασφαλώς εκατομμύρια από την δουλειά του, αν την χάσει όμως το εισόδημά του από αυτήν μηδενίζεται.
 

 Σοφόν το σαφές. Ωστόσο γεννώνται ερωτήματα.
 

Πρώτον. Μιά τέτοια ταξινομική διάκριση έχει λογική για έναν οικονομολόγο, όχι απαραίτητα όμως για έναν κοινωνικό ή πολιτικό επιστήμονα. Διότι οδηγεί σε μιά συγκεκριμένη θεώρηση της ανισοκατανομής του εισοδήματος: αν δεχθούμε ότι τόσο οι  traders των τριών εκατομμυρίων ετησίως όσο και οι αποθηκάριοι των δέκα, δεκαπέντε ή είκοσι χιλιάδων ανήκουν στην ίδια κοινωνική κατηγορία και αθροίσουμε τις αποδοχές  τους  σχηματίζεται μια τελείως διαφορετική εικόνα της κοινωνικής κατανομής εισοδήματος που ασφαλώς δεν αποτυπώνει τις πραγματικές κοινωνικές ανισότητες.
 

Δεύτερον. Μιά τέτοια ταξινόμηση δεν αποτυπώνει ούτε την κοινωνική χρησιμότητα του παραγόμενου προϊόντος, άρα αγνοεί την κοινωνικά αναγκαία προστιθέμενη αξία που παράγεται από κάθε τύπο "εργασίας". Ακόμη και σε επίπεδο "λευκών κολάρων" αν το περιορίσουμε είναι το ίδιο η εργασία ενός μηχανολόγου στο σχεδιαστήριο  ή ενός ειδικού στην διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού μιας μεγάλης αυτοκινητοβιομηχανίας με την εργασία ενός trader μιας χρηματιστηριακής εταιρείας; 

Στην μία περίπτωση η προστιθέμενη αξία ενσωματώνεται στην καινοτομία και την αξία χρήσης που θα διαθέτουν τα εκατομμύρια νέα οχήματα (ή υπολογιστές, ή κινητά, ή τηλεοράσεις κλπ κλπ) που θα βγουν στην αγορά και στην διάθεση εκατομμυρίων αγοραστών βελτιώνοντας την καθημερινότητά τους. Στην δεύτερη περίπτωση η προστιθέμενη αξία αφορά την αύξηση του πλούτου του ιδιοκτήτη ενός αριθμού μετοχών ή άλλων επενδυτικών προϊόντων, δηλαδή τελικά ένα περιορισμένο αριθμό επενδυτών τα χαρτοφυλάκια των οποίων χειρίζεται ο συγκεκριμένος trader. 

Η κοινωνική χρησιμότητα της εργασίας του αφορά μόνο το μέρος εκείνο του επενδυόμενου κεφαλαίου που καταλήγει τελικά στην παραγωγή, μέρος που σε κάθε περίπτωση και δύσκολο είναι να εκτιμηθεί και αμφίβολο αν υπάρχει, ειδικά στο μέτρo που η αύξηση της αξίας του χαρτοφυλακίου προκύπτει από βραχυπρόθεσμες κινήσεις, αξιοποιώντας συγκυριακές εξελίξεις, πολιτική σπέκουλα και λοιπά συναφή στοιχεία.

Συνοψίζοντας θα κρατήσουμε το ότι η εννοιολογική και ταξινομική αυστηρότητα έχει το νόημά της σε επίπεδο οικονομικής ανάλυσης όχι όμως σε μιά κοινωνική ή πολιτική προοπτική. 

Κατ' αναλογία ο Thomas Piketty  έχει δεχθεί κριτική -και από δεξιά και από αριστερά- για το ότι ορίζει το κεφάλαιο  πολύ ευρέως ταυτίζοντάς το με τον πλούτο ως το σύνολο των μη ανθρώπινων παραγωγικών στοιχείων που μπορούν να κατέχονται και να ανταλλάσσονται στην αγορά γεννώντας εισόδημα. Περιλαμβάνει όλες τις μορφές ακίνητης περιουσίας των οικιών συμπεριλαμβανομένων, το χρηματοοικονομικό και τεχνικό κεφάλαιο όπως υποδομές, μηχανήματα αλλά και διπλώματα ευρεσιτεχνίας  που παρέχονται προς χρήση από εταιρείες και κρατικούς φορείς . Περιλαμβάνει λοιπόν όλες τις μορφές πλούτου που μπορούν να κατέχουν άτομα ή ομάδες ατόμων και που μπορούν να να διακινηθούν μέσω της αγοράς σε μόνιμη βάση. 

Από πολιτική οπτική το ζήτημα δεν είναι αν η συγκεκριμένη ταξινόμηση είναι συνεπής αλλά το αν εξηγεί την οικοδόμηση κοινωνικών συμφερόντων που οδηγούν σε πολιτικές συσσωματώσεις και πολιτικές συμπεριφορές.

Αντίστοιχα, στην ανάλυση και ταξινόμηση του Μιλάνοβιτς αυτό που έχει πολιτική σημασία δεν είναι ο οικονομικός -και ακόμη περισσότερο ο νομικός- χαρακτήρας της απασχόλησης ως πηγής εισοδήματος αλλά το ύψος του εισοδήματος που αυτή παράγει και το τμήμα του συνολικού πλούτου το οποίο κατανέμει σε κάθε ομάδα "εργαζομένων": στους traders, στα στελέχη ή στους αποθηκάριους.

 

 

ΘΕΟΔΩΡΟΣ Ν. ΤΣΕΚΟΣ ΠΡΟΣΕΓΓΊΖΟΝΤΑΣ ΤΟ ΕΛΛΗΝΙΚΌ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΌ ΥΠΟΣΎΣΤΗΜΑ ΥΠΌ ΤΟ ΠΡΊΣΜΑ ΤΟΥ ΠΟΛΙΤΙΚΟΎ ΥΠΟΣΥΣΤΉΜΑΤΟΣ.

 

Θεόδωρος Ν. Τσέκος

ΠΡΟΣΕΓΓΊΖΟΝΤΑΣ ΤΟ ΕΛΛΗΝΙΚΌ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΌ ΥΠΟΣΎΣΤΗΜΑ ΥΠΌ ΤΟ ΠΡΊΣΜΑ ΤΟΥ ΠΟΛΙΤΙΚΟΎ ΥΠΟΣΥΣΤΉΜΑΤΟΣ.  ΔΥΣΛΕΙΤΟΥΡΓΊΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΉΣ ΔΙΑΜΕΣΟΛΆΒΗΣΗΣ
ΚΑΙ ΟΙ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΈΣ ΤΟΥΣ ΣΥΝΈΠΕΙΕΣ
δημοσιευμένο σε

Καλλιόπη Σπανού (Επιμέλεια)  Η ΔΙΟΊΚΗΣΗ ΣΤΟ ΕΠΊΚΕΝΤΡΟ. ΠΡΟΚΛΗΣΕΙΣ ΚΑΙ ΠΡΟΣΔΟΚΙΕΣ ΤΟΥ ΘΕΣΜΙΚΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 Για να διαβάσετε / κατεβάσετε το άρθρο ακολουθείστε τον παρακάτω σύνδεσμο:

Θεόδωρος Ν. Τσέκος Προσεγγίζοντας το Διοικητικό Σύστημα υπό το πρίσμα του Πολιτικού Συστήματος 

"Τι είναι η Κλασσική Αριστερή ατζέντα; Ανάπτυξη με οικονομική και πολιτική ισότητα." του Μπράνκο Μιλάνοβιτς

 [Ο Σερβικής καταγωγής Καθηγητής του City University of New York και τ. Επικεφαλής οικονομολόγος του ερευνητικού τμήματος της Παγκόσμιας Τράπεζας υπενθυμίζει ότι η 'ταυτοτική' και 'δικαιωματιστική' αριστερά αφήνοντας σε μεγάλο βαθμό έξω από τον προβληματισμό της την σφαίρα του οικονομικού απεμπολεί την ουσία του ιστορικού της ρόλου.

Το ίδιο ισχύει και για μερίδα της "πράσινης αριστεράς" που τοποθετείται απέναντι στην ίδια την έννοια της περαιτέρω οικονομικής μεγέθυνσης μιλώντας για "αποανάπτυξη".Ασκεί τέλος κριτική στην αντίληψη, που αφορά κυρίως το Δημοκρατικό κόμμα, περί "εξαγωγής της δημοκρατίας" μέσω κρατικής πολιτικής και στρατιωτικής επιρροής.

Η πολύπλευρη αυτή κριτική τον οδηγεί στην "επανα-ανακάλυψη" και αναδιατύπωση μερικών σταθερών αξιών της κλασσικής προοδευτικής πολιτικής, της "παλιάς καλής σκέψης" της (δημοκρατικής και σοσιαλιστικής) αριστεράς.

Όλα τα παραπάνω είναι τμήματα μιας ευρύτερης συζήτησης που διεξάγεται κυρίως στις Ηνωμένες Πολιτείες αλλά αφορά και την Ευρώπη. 

Το άρθρο δημοσιεύθηκε στο blog του 'Global inequality and More 3.0' στις 7/9/22]

 

" Είχα μια συζήτηση με τους Alex Hochuli και Philip Cunliffe οι οποίοι αναφέρθηκαν σε αυτό που έχω αποκαλέσει “κλασσική αριστερά” [*] και νομίζω ότι ίσως είναι χρήσιμο να τα ξαναγράψω για αυτήν ελπίζοντας να δείξω ότι τα χαρακτηριστικά της μπορούν εύκολα να γίνουν εφαρμόσιμες πολιτικές και δεν είναι απλώς ένα σύνολο ωραίων ιδεών.

[ * Ο Μιλάνοβιτς χρησιμοποιεί τον όρο “paleo-left”. Άν και ελληνικής ρίζας η απόδοσή της ως ”παλαιο-αριστερά”, έχοντας μάλλον αρνητική χροιά, δεν θα απέδιδε το πνεύμα του συγγραφέα]

 

Η κλασσική αριστερά, κατά τη γνώμη μου, ορίζεται από τέσσερις βασικούς άξονες: είναι υπέρ της ανάπτυξης, υπέρ της ισότητας, υπέρ της ελευθερίας του λόγου και του συνεταιρίζεσθαι και υπερ της διεθνούς ισότητας. Επιτρέψτε μου να εξηγήσω το καθένα από αυτά.

 

Όντας κάποιος υπέρ της ανάπτυξης σημαίνει ότι αναγνωρίζει πως το εισόδημα και ο πλούτος είναι απαραίτητες προϋποθέσεις για την ανθρώπινη αυτοπραγμάτωση και ελευθερία. Δεν μπορούμε να επιτύχουμε τις πλήρεις δυνατότητές μας, ούτε να απολαύσουμε άλλες μη βιοποριστικές δραστηριότητες αν δεν έχουμε αρκετό εισόδημα για να μην ανησυχούμε πού θα βρεθει το επόμενο γεύμα μας ή πού θα κοιμηθούμε το επόμενο βράδυ. 

 

Η κλασσική αριστερά είναι ενάντια στη συνεχή υποβάθμιση της σημασίας της ανάπτυξης γιατί αναγνωρίζει ότι για έναν απλό άνθρωπο μόνο οι βελτιωμένες υλικές συνθήκες ζωής ανοίγουν το «βασίλειο της ελευθερίας»: δεν θέλουμε νοικοκυριά όπου οι μητέρες πρέπει να πλένουν ρούχα στο κοντινό ποτάμι ή στην μπανιέρα. Θέλουμε νοικοκυριά με πλυντήρια. (Φυσικά, για άτομα που έχουν ήδη πλυντήρια ρούχων, αυτό μπορεί να φαίνεται σαν μια ασήμαντη απαίτηση. Αλλά για τον μισό παγκόσμιο πληθυσμό που δεν έχει, δεν είναι καθόλου ασήμαντο.)

 

Ωστόσο μια ανάπτυξη-αυτοσκοπός χωρίς να λαμβάνεται υπόψη ποιος ωφελείται από αυτήν δεν είναι ούτε ηθικά αποδεκτή ούτε πολιτικά βιώσιμη. Εδώ έρχεται η δεύτερη παράμετρος: η οικονομική ισότητα. Η ανάπτυξη δεν μπορεί να είναι τυφλή, ούτε μπορεί να είναι τέτοια ώστε το μεγαλύτερο μέρος της, όπως στις ΗΠΑ την περίοδο 1986-2007, να ιδιοποιείται από τους πλούσιους. Η ανάπτυξη πρέπει να αποβαίνει υπέρ των φτωχών, πράγμα που σημαίνει ότι τα εισοδήματα των κατώτερων ομάδων πρέπει να αυξάνονται, σε ποσοστιαία βάση, τουλάχιστον όσο τα εισοδήματα των πλουσιότερων ομάδων. 

 

Πώς θα το πετύχουμε αυτό; Όχι μόνο μέσω της άμεσης ή έμμεσης φορολογίας των δραστηριοτήτων αλλά και των αγαθών πολυτελείας που καταναλώνουν οι πλούσιοι (ο τελευταίος είναι ένας πόρος που, κατά τη γνώμη μου, δεν αξιοποιείται όσο θα έπρεπε). Μπορεί επίσης να επιτευχθεί και μέσω υψηλών φόρων κληρονομιάς που θα εξασφάλιζαν σε όλους εύλογα ισότιμη θέση εκκίνησης ανεξαρτήτως γονικού πλούτου, με σχεδόν ή πλήρως δωρεάν δημόσια εκπαίδευση και δημόσια υγεία και με ειδική στήριξη στους νέους, για την εξεύρεση της πρώτης τους εργασίας. Οι νέοι σήμερα στις ανεπτυγμένες δυτικές κοινωνίες αποτελούν μια ομάδα που χρειάζεται αντίστοιχη στήριξη με αυτην που κατάφεραν να διασφαλίσουν πολιτικά οι νέοι άνθρωποι, που είναι σήμερα ηλικιωμένοι, στις δεκαετίες του 1960 και του 1970.

 

Η μείωση των ανισοτήτων εισοδήματος και πλούτου είναι ταυτόχρονα στόχος και εργαλείο για την επίτευξη κάτι άλλου: της σχετικής πολιτικής ισότητας. Αυτή η ισότητα υπονομεύεται στις σημερινές προηγμένες κοινωνίες, όχι, όπως υποστηρίζεται, από έναν -ανεπαρκώς οριζόμενο- «λαϊκισμό», αλλά από έναν τελειως αντίστροφο κίνδυνο: αυτόν της πλουτοκρατίας. Το ότι οι πλούσιοι χρηματοδοτούν τις εκστρατείες των πολιτικών (γεγονός που συνιστά απλώς μια ελαφρά μορφή δωροδοκίας) και ελέγχουν τα περισσότερα από τα κυρίαρχα μέσα ενημέρωσης, υποσκάπτει την πολιτική ισότητα.

 

Η κλασσική αριστερά θα έπρεπε, κατά την άποψή μου, να αποφεύγει όρους τους οποίους ο νεοφιλελεύθερος λόγος έχει δεσμεύσει και έχει καταστήσει χωρίς νόημα, όπως ο όρος «δημοκρατία». Πρέπει να αποδεχτούμε ότι ο όρος «δημοκρατία» έχει δεσμευθεί από τη νεοφιλελεύθερη πλουτοκρατία με τον ίδιο τρόπο που ο όρος «λαός» ιδιοποιήθηκε από τα κομμουνιστικά καθεστώτα στην Ανατολική Ευρώπη. Και οι δύο όροι χρησιμοποιούνται για να καλύψουν μιά διαφορετική πραγματικότητα.

 

Αντίθετα, η κλασσική αριστερά θα πρέπει να επικεντρωθεί σε κάτι πολύ πιο πραγματικό και μετρήσιμο: την σχετική πολιτική ισότητα. Η επίτευξή της συνεπάγεται δημόσια χρηματοδότηση των πολιτικών εκστρατειών, όρια (ή απαγορεύσεις) στον έλεγχο των μέσων μαζικής ενημέρωσης από τους πλούσιους (πχ όχι ιδιοκτησία της «Washington Post» από τον Τζεφ Μπέζος) και ισότιμη συμμετοχή στην εκλογική διαδικασία που σημαίνει διευκόλυνση συμμετοχής στις εκλογές για τους σκληρά εργαζόμενους. Οι εκλογές στις ΗΠΑ έχουν προγραμματιστεί σκόπιμα σε εργάσιμη ημέρα και δεν αποτελεί έκπληξη, ούτε διαφήμιση για τη «δημοκρατία», το γεγονός ότι ακόμη και στις πιο σημαντικές εκλογές το μισό του εκλογικού σώματος απλώς δεν συμμετέχει.

 

Η κλασσική αριστερά αναγνωρίζει επίσης ότι οι ελευθερίες του λόγου και του συνεταιρίζεσθαι καθίστανται σε μεγάλο βαθμό άνευ νοήματος εφόσον δεν διασφαλίζεται ένας ελάχιστος βαθμός πολιτικής ισότητας. Άτομα με μικρή ή και μηδενική ισχύ μπορούν να περνούν ώρες και μέρες στο Twitter, αλλά θα έχουν μηδενική πολιτική επιρροή σε σύγκριση με καλά αμειβόμενα και οργανωμένα think-tanks και άλλους θεσμούς που στόχος τους είναι να επηρεάσουν άμεσα την πολιτική. Είναι σε αυτόν τον τομέα που μια αόριστη χρήση του όρου «δημοκρατία» στην πραγματικότητα κρύβει τεράστια ανισότητα στην πρόσβαση στην πολιτική εξουσία.

 

Ο τελευταίος άξονας είναι ο διεθνισμός. Αυτό είναι, φυσικά, ένα παλιό αριστερό σύνθημα αλλά δεν πρέπει να θεωρηθεί ως κάτι που απλώς προσκολλάται στην υπόλοιπη εγχώρια ατζέντα. Αποτελεί συστατικό μέρος μιας συνολικής ατζέντας. Η κλασσική αριστερά αποδέχεται ότι διαφορετικές χώρες και πολιτισμοί μπορεί να έχουν διαφορετικούς τρόπους με τους οποίους επιλέγουν τις κυβερνήσεις τους ή με τους οποίους ορίζουν την πολιτική νομιμότητα. Η κλασσική αριστερά δεν είναι ιδεολογικά ηγεμονική. 

 

Η κλασσική αριστερά μπορεί (και πρέπει) να πιστεύει ότι η δική της προσέγγιση είναι η καλύτερη, και είναι σωστό να την υποστηρίζει, αλλά το επιχείρημα πρέπει να παραμένει πάντα στο επίπεδο των ιδεών : πρέπει να αποφεύγονται οι χονδροειδείς παρεμβάσεις στις εσωτερικές υποθέσεις άλλων χωρών και προφανώς δεν πρέπει ποτέ να χρησιμοποιεί βία. 

 

Η κλασσική αριστερά πρέπει τέλος να απαλλαγεί από τη βλαβερή ιδέα μιας «φιλελεύθερης παγκόσμιας τάξης», η οποία είτε δεν έχει νόημα (καθώς αλλάζει ανάλογα με το τι είναι πολιτικά βολικό για τους υποστηρικτές της) είτε είναι μια καθαρή πρόσκληση για τη διεξαγωγή πολέμων. Πρέπει να αντικατασταθεί από τον σεβασμό του διεθνούς δικαίου όπως ορίζεται από τα Ηνωμένα Έθνη και από άλλους θεσμούς που περιλαμβάνουν όλους τους λαούς. 

 

Η διάδοση των ιδεών της αριστεράς πρέπει να γίνεται αποκλειστικά και μόνο με μη βίαια μέσα και με σεβασμό σε άλλους πολιτισμούς και κράτη, και χωρίς κανενός είδους εξαναγκασμό.

Υπάρχουν πολλά άλλα ζητήματα που δεν μπορούν να καλυφθούν άμεσα από αυτούς τους απλούς κανόνες. Αφορούν τη μετανάστευση, την ισότητα των φύλων και των φυλών, τις σχέσεις μεταξύ εκκλησίας και κράτους κ.λπ. αλλά μπορούν, πιστεύω, να συναχθούν σχετικά εύκολα από αυτές τις τέσσερις γενικές αρχές ".

Ηγεσία, σύγχρονο κόμμα και προοδευτική πολιτική - Θεόδωρος Ν. Τσέκος

                 * Ο Θεόδωρος Ν. Τσέκος είναι Καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης  στο Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου

Ο ηγέτης

Ο σπουδαίος Γερμανός κοινωνιολόγος, και εκ των θεμελιωτών της διοικητικής επιστήμης, Μαξ Βέμπερ προσδιόρισε ,  στις αρχές του περασμένου αιώνα,  τρεις βασικούς τύπους ηγεσίας, τον καθένα από αυτούς συνδεδεμένο με μια αντίστοιχη μορφή εξουσίας: την χαρισματική, την παραδοσιακή και την ορθολογική. Εξ αυτών η πρώτη βασίζεται στο προσωπικό χάρισμα ήτοι στις ατομικές ικανότητες και την γοητεία που ασκεί σε συγκεκριμένο πληθυσμό ο ηγέτης. Η δεύτερη στην ιστορική συνέχεια της αποδοχής δεδομένης εξουσίας, αντιστοιχεί δηλαδή στην κληρονομική  ηγεσία. Η τρίτη , τέλος, αφορά την "τεχνική" ικανότητα διασφάλισης συλλογικά επιθυμητών αποτελεσμάτων μέσα σε ένα πλαίσιο κοινά αποδεκτών κανόνων, ήτοι ένα πλαίσιο νομιμότητας.

Προβάλλοντας τούς παραπάνω τύπους ηγεσίας στην εποχή μας βλέπουμε πως η παραδοσιακή, κληρονομική στην ουσία της, ηγεσία προέρχεται από και αναφέρεται σε κοινωνίες του παρελθόντος και επιβιώνει σε πολιτικό διοικητικά συστήματα δέσμια του παρελθόντος τους. Σε κοινωνίες που δυσκολεύονται να εκσυγχρονιστούν και να ανταποκριθούν στις προκλήσεις των καιρών.

Η προσφυγή σε χαρισματικούς ηγέτες χαρακτηρίζει, κυρίως, περιόδους κρίσης και φόβων. Εναποθέτει τις τύχες της κοινωνίας, συνολικά ή μερίδων της, στα χέρια ενός ισχυρού προσώπου, ενός συλλογικού "πατέρα" (ή "μητέρας") που μεριμνά για τα πάντα και καθησυχάζει τις ανασφάλειες των απλών ανθρώπων, εκείνων που αδυνατούν να αντιμετωπίσουν προβλήματα και απειλές. Συνδέεται με τον λαϊκισμό (αλλά όχι αποκλειστικά) και είναι μια  επιλογή πολιτικής  αδράνειας, αποστράτευσης και παθητικότητας για την κοινωνία των πολιτών. Η εποχή της οικονομικής και πολιτισμικής παγκοσμιοποίησης, της εκρηκτικής τεχνολογικής αλλαγής πολλαπλασιάζοντας ανασφάλειες και φόβους στρέφει πολλές κοινωνίες στην αναζήτηση του χαρισματικού πατέρα-προστάτη-σωτήρα.

Η ορθολογική ηγεσία, τέλος, νομιμοποιείται όχι από το προσωπικό χάρισμα ή την κληρονομιά αλλά από την αποδεδειγμένη ικανότητα αντιμετώπισης προβλημάτων και αξιοποίησης ευκαιριών. Ένας ηγέτης νομιμοποιουμενος από τον ορθό λόγο και την αποτελεσματικότητα αντιστοιχεί εξ άλλου σε μια κοινωνία ενεργών πολιτών και βασίζεται στην συλλογική συμμετοχή. Δεν υποκαθιστά τις συλλογικότητες αλλά τις εκφράζει, δεν επιβάλει την βούλησή του αλλά την συγκροτεί μέσα από διαβούλευση και διάλογο με όλους όσους επηρεάζουν την-  ή επηρεάζονται από την εφαρμογή της.

Στο παραπάνω πλαίσιο ο  ηγέτης κρίνεται από την ικανότητά του να ασκεί δύο βασικές λειτουργίες:  πρώτον να  προσανατολίζει και να εμπνέει και δεύτερον να συντονίζει. Χρειάζεται λοιπόν  να διαθέτει ένα, πειστικό για την πλειοψηφία,  όραμα αλλά και την ικανότητα να επιλέγει συνεργάτες , να συγκροτεί μία ( ή εναλλακτικά να αναδεικνύεται ο ίδιος από μία) συνεκτική ηγετική ομάδα, ικανή να συνδιαμορφώσει πολιτικό όραμα και να το μεταφράσει σε κατάλληλες δημόσιες πολιτικές.

 

Το κόμμα

Μια τέτοια μορφή ηγεσίας είναι εκείνη που ταιριάζει και ταυτόχρονα προϋποθέτει έναν πολιτικό σχηματισμό ενεργών πολιτών. Ένα κόμμα που λειτουργώντας ως συλλογικός διανοούμενος κατά την αντίληψη του Αντόνιο Γκράμσι , δεν θα αποτελεί απλώς μηχανισμό καθοδικής διαβίβασης εντολών, μηχανισμό εξυπηρετήσεων και προπαγάνδας αλλά θα παράγει ουσιαστικά πολιτική. Ένας πολιτικός οργανισμός αυτής της μορφής πρέπει να είναι σε θέση να  κινητοποιήσει με νέους τρόπους  την κοινωνία των πολιτών που στις μέρες μας δεν ελκύεται πλέον από τα μαζικά κόμματα.

Σε ένα τέτοιο σχήμα ο ηγέτης εμπνέει και συντονίζει, γνωρίζει όμως -και το αναγνωρίζει έμπρακτα - ότι οι γνωσιακές του ικανότητες είναι ανθρώπινα πεπερασμένες άρα δεν είναι σε θέση να κατανοεί και να χειρίζεται ο ίδιος τα πάντα και να επιλύει προσωπικά όλα τα προβλήματα. Αναγνωρίζει δηλαδή την σπουδαιότητα μιάς συνεκτικής  ηγετικής ομάδας με πολυδιάστατη τεχνογνωσία που θα χαράσσει συνολική πολιτική και θα εποπτεύει την χάραξη τομεακών πολιτικών. Μια τέτοια συλλογική παραγωγή γνώσης και λήψης αποφάσεων δεν διευκολύνεται από έναν Ηγεμόνα,  από έναν αυτοκρατορικό ή φεουδαλικό Αρχηγό, αλλά από έναν επικεφαλής που θα νοιώθει και θα λειτουργεί ως primus inter pares,  ως πρώτος μεταξύ ίσων .

Η πολιτική

Οι κοινωνίες μας βρίσκονται γενικώς σε αναζήτηση προοδευτικής πολιτικής. Είναι ένας όρος που πλέον χρησιμοποιείται ευρύτατα σε ένα πολιτικό φάσμα που εκτείνεται από την αριστερά ως την κεντροδεξιά. Όμως τι  ακριβώς πρέπει να εννοούμε με τον όρο προοδευτική πολιτική;

Ως προοδευτική θα πρέπει να νοείται κάθε πολιτική που βοηθά τις κοινωνίες ως σύνολα να προχωρούν. Να προσαρμόζονται στις εξελίξεις ιδίως της τεχνολογίας και των παραγωγικών αλλαγών, να αξιοποιούν τις θετικές επιπτώσεις τους αλλά και να εξουδετερώνουν τις αρνητικές. Και πρωτίστως να διασφαλίζουν ένα αποδεκτό επίπεδο ευημερίας για όλους. Και εδώ έγκειται η ειδοποιός διαφορά της προοδευτικής πολιτικής: Στην αναγνώριση  πως οι κοινωνίες αποτελούνται από ομάδες που ευνοούνται και από ομάδες που δεν ευνοούνται από την εκάστοτε διευθέτηση των δυνάμεων της παραγωγής και τις σχέσεις που προκύπτουν από αυτήν. Προνομιούχους και μη προνομιούχους τους λέγαμε παλαιότερα και η μεταξύ τους διαφοροποίηση είναι προϊόν και της οικονομικής δυναμικής αλλά  και πολιτικών αποφάσεων που οδηγούν  στην άνιση και άδικη κατανομή του παραγόμενου  πλούτου και  των ωφελειών της ανάπτυξης. Διαμορφώνονται έτσι δομικές και αναπαραγόμενες ανισότητες ευημερίας αλλά και –κυρίως- ανισότητες  ευκαιριών που με την σειρά τους  δημιουργούν παγίδες ευαλωτότητας για μεγάλες μερίδες των συνανθρώπων μας. Ευαλωτότητες που  δεν θεραπεύονται με ατομική προσπάθεια. Για να αντιμετωπιστούν χρειάζεται συστηματική  παρέμβαση της δημόσιας εξουσίας με  σχεδιασμό, έλεγχο, ρύθμιση και αναδιανομή. Και αυτό ακριβώς είναι το περιεχόμενο των προοδευτικών πολιτικών.

Πολιτικών που θα πρέπει κατ’ αρχή να αποτυπωθούν σε ένα μεγάλο πολιτικό αφήγημα. Διότι είναι ακριβώς το συνολικό ιδεολογικό και πολιτικό στίγμα, το μεγάλο αφήγημα, που καθορίζει τις τομεακές πολιτικές και  όχι το αντίθετο. Ένα συνονθύλευμα τομεακών πολιτικών δεν διαμορφώνει πολιτικό στίγμα. Αν δεν έχεις μια επεξεργασμένη και πειστική ιδεολογική και πολιτική πυξίδα δεν μπορείς να παράξεις ένα συνεκτικό και εφαρμόσιμο πολιτικό πρόγραμμα και δεν διαθέτεις ένα κεντρικό πολιτικό μήνυμα να επικοινωνήσεις και να πείσεις.

Η ΔΥΣΚΟΛΗ ΚΑΙΝΟΤΟΜΙΑ ΚΑΙ Η ΟΙΚΕΙΑ ΑΔΡΆΝΕΙΑ

Μια ορθολογική και δημοκρατική ηγεσία , ένας ηγέτης πρώτος μεταξύ ίσων, μια ηγετική ομάδα με συνοχή, ένα συμμετοχικό  κόμμα σε μια κοινωνία ενεργών πολιτών , ένα συνεκτικό και πειστικό πολιτικό όραμα που θα ανταποκρίνεται στις προκλήσεις της νέας εποχής και θα υπαγορεύει  αποτελεσματικές τομεακές πολιτικές προς όφελος όλων και ιδίως των πλέον αδύναμων στρωμάτων. Ένα πολιτικό υποκείμενο που θα εμπεδώνει την συλλογικότητα παράγοντας πολιτική ουσία και όχι απλώς επικοινωνιακές εντυπώσεις και εκλογικές τακτικές. Αυτά είναι τα συνδυασμένα αιτήματα των καιρών μας και μόνο οι πολιτικοί σχηματισμοί που θα τα κατανοήσουν και θα επιχειρήσουν να τα ικανοποιήσουν έχουν πιθανότητες να ασκήσουν την εξουσία όχι προς ίδιον όφελος αλλά προς χάριν του δημοσίου συμφέροντος.

Όλα τα παραπάνω προϋποθέτουν όμως βαθιές αλλαγές στον τρόπο πρόσληψης του τι συνιστά πολιτική και πως πρέπει να ασκείται. Και η εμπέδωσή τους απαιτεί εγκατάλειψη οικείων πρακτικών, αλλαγή νοοτροπίας, ανάπτυξη μιας διαφορετικής πολιτικής κουλτούρας. Χρειάζεται με λίγα λόγια επι πλέον δουλειά και ξεβόλεμα.

Υπάρχει ασφαλώς και άλλος δρόμος. Να συνεχίσουμε να κάνουμε αυτό που κάναμε μέχρι τώρα.  Για "να είμαστε ρεαλιστές". Γιατί " εδώ είναι Ελλάδα". Να ασκούμε λοιπόν πολιτική με τον ίδιο τρόπο που την ασκούμε εδώ και πολλές δεκαετίες (στην ουσία από καταβολής του νέου ελληνικού κράτους με μερικά μικρά φωτεινά διαλείμματα). Να προτάσουμε τον κληρονομικό νεποτισμό και το «χάρισμα» και να αγνοούμε τον ορθολογισμό. Να ταυτίζουμε την πολιτική με την επικοινωνία, τις οργανωτίστικες μανούβρες και τα εκλογικά τερτίπια. Να παράγουμε τομεακές πολιτικές χωρίς μακροχρόνιο σχεδιασμό και συνέχεια, με βάση την συγκυρία και την τυχαιότητα, τα παράθυρα ευκαιρίας και ιδίως τις πιέσεις των ισχυρών ομάδων συμφερόντων.  Όλα αυτά μας είναι οικεία, τα κάνουμε εδώ και καιρό και γνωρίζουμε καλά το πως. Γνωρίζουμε όμως και το που θα μας οδηγήσουν: ακριβώς στο σημείο που βρισκόμαστε σήμερα.

 

 

 

ΔΙΕΡΕΥΝΩΝΤΑΣ ΤΟ ΕΠΙΤΕΛΙΚΟ ΚΡΑΤΟΣ: Η ΠΟΛΥΠΛΟΚΗ ΣΧΕΣΗ ΤΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΕΞΟΥΣΙΑΣ ΚΑΙ ΤΗΣ ΚΟΙΝΩΝΙΑΣ ΤΩΝ ΠΟΛΙΤΩΝ της Αθανασίας Τριανταφυλλοπούλου

 

* Η Αθανασία Τριανταφυλλοπούλου είναι 

Καθηγήτρια Αναπτυξιακών Θεσμών 

του Πανεπιστημίου Πελοποννήσου

Απόστολου Παπατόλια, «Θεωρία και Πράξη του Επιτελικού Κράτους. Θεωρητικό θεμέλιο, νομοθετική κατοχύρωση, διοικητική πρακτική». Εκδόσεις Σάκκουλα Α.Ε.,  2021

Κυκλοφόρησε πρόσφατα από τις εκδόσεις Σάκκουλα Α.Ε. (Αθήνα-Θεσσαλονίκη) το βιβλίο του Απόστολου Παπατόλια (στο εξής Α.Π.), Διδάκτορα του Πανεπιστημίου Paris X - Nanterre, Συμβούλου του ΑΣΕΠ και τ. Νομάρχη Μαγνησίας, με τίτλο  «Θεωρία και Πράξη του Επιτελικού Κράτους» και υπότιτλο «Θεωρητικό Θεμέλιο, νομοθετική κατοχύρωση, διοικητική πρακτική».

Το προλογίζει ο Καθηγητής του Τμήματος Δημόσιας Διοίκησης και Πολιτικής Επιστήμης του Εθνικού Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών Νικόλαος-Κομνηνός Χλέπας.

Το βιβλίο χαρακτηρίζεται από έναν επιτυχημένο συνδυασμό της θεωρητικής προσέγγισης της έννοιας του «Επιτελικού Κράτους», -έννοια ως προς το ακριβές περιεχόμενο της οποίας η θεωρία, μέχρι σήμερα δεν έχει συμφωνήσει και το έργο επιχειρεί, ακριβώς να συμβάλει στην συστηματική συζήτηση προς έναν ευρύτερα αποδεκτό ορισμό της-  με την εξέταση της εφαρμογής  της στη δημόσια διοίκηση τόσο σε κράτη του Ευρωπαϊκού χώρου, με την χώρα μας ασφαλώς στο επίκεντρο, όσο και πέραν αυτού.

Ο συγγραφέας, ως προς το περιεχόμενο της έννοιας του επιτελικού κράτους, θεμελιώνει τις απόψεις του σε μια εκτενή ελληνική και ξενόγλωσση βιβλιογραφία,  και σε ειδικές μελέτες που ερευνούν τους όρους και τις προϋποθέσεις της επιτελικότητας αλλά και την ανάλυση των προβλημάτων που αντιμετωπίζει το εγχείρημα της ενίσχυσής της υπό ποικίλες μορφές διακυβέρνησης.

 Διαστάσεις της επιτελικότητας

Η έννοια της επιτελικότητας του Κράτους είναι διττή: μπορεί να αναφέρεται πρώτον, στον καθοδηγητικό και συντονιστικό ρόλο που παίζει η εκάστοτε δημόσια εξουσία έναντι της κοινωνίας των πολιτών και της αγοράς και δεύτερον,  στην εσωτερική διάρθρωση των μηχανισμών άσκησης της δημόσιας εξουσίας εις τρόπον ώστε το κέντρο βάρους τους να εδράζεται στις λειτουργίες του συνολικού σχεδιασμού, της παρακολούθησης και της αξιολόγησης δημοσίων πολιτικών.

 Μια περιοδολόγηση της εξέλιξης της έννοιας

Ο Α. Π. υιοθετεί μια παράλληλη περιοδολόγηση των δύο αυτών διαστάσεων της επιτελικότητας. Διακρίνει, κατ αρχή, μια πρώιμη περίοδο, την μεταπολεμική,  όπου ο επιτελικός ρόλος του  Κράτους συνδέεται με τον κρατικό παρεμβατισμό και τις αναδιανεμητικές πολιτικές του  κεϋνσιανού μοντέλου ενώ η εσωτερική του διάρθρωση ακολουθεί το (βεμπεριανό) ιεραρχικό πρότυπο, υιοθετώντας τα εργαλεία του «Οργανωτικού Διοικητικού Δικαίου» αλλά και τον νομικό ορθολογισμό του (ηπειρωτικού) Δημοσίου Δικαίου . Ακολουθεί μια δεύτερη περίοδος, αδρομερώς ταυτιζόμενη με την δεκαετία του ενενήντα, όπου ο ευρύς κρατικός παρεμβατισμός  τίθεται σε αμφισβήτηση και αντικαθίσταται από μια νέα μορφή επιτελικότητας: αυτήν του “καθοδηγητικού κέντρου”. Σύμφωνα με την προσέγγιση αυτή η δημόσια εξουσία -το Κράτος- οφείλει “να κατευθύνει και όχι να κωπηλατεί’ (“steer not row”) κατά την διατύπωση των Όσμπορν και Γκάμπλερ στο γνωστό τους βιβλίο του 1992 “Επανεφευρίσκοντας το Κράτος” (Reinventing Government). Το τι σημαίνει “καθοδήγηση” και τι “κωπηλασία” εξήγησε επί το απλούστερο ο, τότε, Δημοκρατικός Κυβερνήτης της Νέας Υόρκης Μάριο Κουόμο λέγοντας πως αποστολή του Κράτους “δεν είναι το να παρέχει το ίδιο υπηρεσίες αλλά το να διασφαλίζει την παροχή των υπηρεσιών αυτών”.

 Το ‘καθοδηγητικό’ και το ‘παρεμβατικό’ Κράτος

 Ένα τέτοιο «καθοδηγητικό» Κράτος, ένα Κράτος - «τιμονιέρης», σχεδιάζει μεν , διαμορφώνει δηλαδή την μεγάλη εικόνα, αλλά εκχωρεί την εφαρμογή, άρα και τις λεπτομέρειες παραγωγής των τελικών αποτελεσμάτων, στους μηχανισμούς της αγοράς – κυρίως αλλά και του τρίτου τομέα της οικονομίας,  της κοινωνικής επιχειρηματικότητας- όπως επίσης και σε μιά πανσπερμία φορέων αυξημένης τυπικής και ουσιαστικής αυτονομίας τόσο της κοινωνίας των πολιτών, όπως οι μη-κυβερνητικοί οργανισμοί, όσο και του θεσμικά δημόσιου χώρου όπως οργανισμοί καθ΄ ύλην ή κατά τόπο αυτοδιοίκησης επι των οποίων δεν ασκείται ιεραρχικός έλεγχος και δεν ελέγχεται η σκοπιμότητα των πράξεών τους. Αυτή η «καθοδηγητική» επιτελικότητα  υπηρετείται καλύτερα από μια εσωτερική διάρθρωση πιο λιτή, πιο ευέλικτη, με προτεραιότητα την μείωση τους κόστους, προσανατολισμένη περισσότερο στα αποτελέσματα από ότι στους κανόνες, με βάση τα οργανωτικά πρότυπα του, αγγλοσαξωνικής εμπνεύσεως,  Νέου Δημοσίου Μάνατζμεντ (New Public Management).

Αν και ουσιαστικό ζητούμενο από την  συγκρότηση και την διάχυση της νέας αυτής αντίληψης περί Κράτους δεν υπήρξε η αναθεώρηση του επιτελικού του ρόλου αλλά πρωτίστως η δημιουργία ζωτικού χώρου για περαιτέρω επέκταση της αγοράς (και δευτερευόντως η αντιμετώπιση ζητημάτων αναποτελεσματικότητας και κόστους του συγκεντρωτικού κράτους) , ο  αναπροσανατολισμός αυτός δεν ήταν άνευ σημασίας και συνεπειών για την επιτελικότητα.

Ένα Κράτος που «κωπηλατεί», που παρεμβαίνει ενεργά στις διαδικασίες παραγωγής και παροχής υπηρεσιών, χρειάζεται μια ικανότητα σχεδιασμού που να διατρέχει όλα τα προγραμματικά επίπεδα, από το στρατηγικό στο επίπεδο εφαρμογής  δια μέσου του επιχειρησιακού.  Ένα Κράτος – τιμονιέρης που επιβλέπει, προσανατολίζει και συντονίζει, αναθέτοντας την εκτέλεση σε άλλους, περιορίζεται, αντίθετα,  στο στρατηγικό επίπεδο. Αποκτά έτσι έναν ρόλο λιγότερο εκτεταμένο αλλά όχι και λιγότερο ουσιαστικό – αν αποφασίσει να τον ασκήσει εμπράκτως.  Ως συνέπεια,  τα εργαλεία που χρειάζεται να έχει στην διάθεσή του και οι διαδικασίες που πρέπει να δρομολογήσει διαφέρουν πλέον σημαντικά στο μέτρο που το Κράτος-καθοδηγητής οφείλει να σχεδιάζει ακριβέστερα και να ελέγχει σχολαστικά μη έχοντας ευκαιρίες και δυνατότητες προσαρμογής των λεπτομερειών (fine –tuning)  και διορθωτικών ενεργειών επί των διαδικασιών εφαρμογής, εφόσον αυτές έχουν εκχωρηθεί.

 Επιτελικότητα και διακυβέρνηση

Ο Α.Π. πραγματεύεται, ορθά, την έννοια της επιτελικότητας συνδεδεμένη με εκείνη της διακυβέρνησης. Η τελευταία ορίζει τις αλληλεπιδράσεις μεταξύ του εκάστοτε κέντρου εξουσίας και της κοινωνίας των πολιτών. Οι κεντρικές σχεδιαστικές, ελεγκτικές, αξιολογητικές και διορθωτικές λειτουργίες, αυτές που συγκροτούν την επιτελικότητα , είναι βέβαια αναγκαίες υπό οιεσδήποτε συνθήκες απαιτούν αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα. Κατ’ αυτή την έννοια η επιτελικότητα δεν ταυτίζεται με την δημοκρατική διακυβέρνηση, αφού και αυταρχικά καθεστώτα, προκειμένου να αναπαραχθούν,  χρειάζεται να λειτουργούν αποτελεσματικά (ρυθμιστικά και εφαρμοστικά) ως προς συγκεκριμένους σκοπούς και στόχους. Καθίσταται ωστόσο η επιτελικότητα περισσότερο επείγουσα σε συνθήκες όπου δεδομένη εξουσία νομιμοποιείται δημοκρατικά άρα η ικανοποιητική κάλυψη των κοινωνικών αναγκών καθίσταται κρίσιμο προαπαιτούμενο για αυτήν.

 Η επιτελικότητα μεταξύ νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας

Ο Α.Π. συζητά εκτενώς τις σχέσεις μεταξύ νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας και το πώς η έμπρακτη διαμόρφωσή τους επιδρά στην εμπέδωση της επιτελικότητας. Η νομοθετική πρωτοβουλία, άρα ο στρατηγικός σχεδιασμός, ανήκει στην εκτελεστική εξουσία, στην κυβέρνηση. Ωστόσο ο σχεδιασμός αυτός, στα δημοκρατικά καθεστώτα,  υπόκειται στην έγκριση της νομοθετικής εξουσίας. Σε ένα σύστημα, όμως, όπου η νομοθετική και εκτελεστική εξουσία συνεμπλέκονται παύοντας να είναι διακριτές, αφού συγκροτούνται αμφότερες, από την εκάστοτε κυβερνώσα πολιτική παράταξη, ο επιτελικός ή μη χαρακτήρας του τρόπου διακυβέρνησης δεν διαφοροποιεί ουσιωδώς την άσκηση των δημόσιων πολιτικών της σχεδόν απολύτου επιλογής της εκτελεστικής εξουσίας. Το κράτος, «τιμονιέρης» ή μη, καθορίζει αν όχι μονομερώς -διότι πάντα τίθενται κάποια όρια νομιμοποίησης και αποτελεσματικότητας- σε κάθε περίπτωση εκτενώς, τη μορφή και το περιεχόμενο των ασκούμενων δημοσίων πολιτικών, αξιοποιώντας την συνδυασμένη ισχύ της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας και διαμορφώνοντας και ελέγχοντας τις δομές που αποφασίζουν και εκτελούν.

Η συνθήκη αυτή δεν τροποποιείται και δεν περιορίζεται αισθητά από τις υφιστάμενες μορφές εσωτερικού αλλά και κοινοβουλευτικού ελέγχου της εκτελεστικής εξουσίας. Κυβερνητικές ή λοιπές πράξεις της δημόσιας διοίκησης  υπόκεινται σε διοικητικό έλεγχο από σώματα επιφορτισμένα με αντίστοιχες αρμοδιότητες, διορισμένα ή και εκλεγμένα, με επιλογές της κεντρικής διοίκησης. Αλλά και ο κοινοβουλευτικός έλεγχος υπόκειται στην «ρήτρα» της κοινοβουλευτικής -άρα κυβερνητικής- πλειοψηφίας  και τους συσχετισμούς που αυτή δημιουργεί.

 Επιτελικότητα, ηγεσία και συντονισμός

Η επιτελικότητα συνδέεται άλλωστε και με τα ζητήματα της ηγεσίας και του συντονισμού γεγονός που  αναδεικνύει ο Α.Π. συζητώντας τις συνταγματικές διαστάσεις της επιτελικής διακυβέρνησης. Ένα κεντρικό θέμα που τίθεται εδώ,  αφορώντας και την Ελλάδα, είναι ο συλλογικός ή πρωθυπουργο-κεντρικός χαρακτήρας  του ανωτάτου επιτελικού οργάνου, δηλαδή του Υπουργικού Συμβουλίου. Η ιστορική εμπειρία καταδεικνύει ότι ανεξαρτήτως των θεσμικών διευθετήσεων και των αντιστοίχων εργαλείων, στοιχεία όπως η προσωπικότητα και η πολιτική ισχύς του εκάστοτε πρωθυπουργού αλλά και οι μορφές της πολιτικής διαμεσολάβησης είναι εκείνα που επικαθορίζουν τελικά τον συλλογικό ή ατομικό χαρακτήρα της επιτελικότητας.  Για το συντονισμό του κυβερνητικού έργου, μιλώντας για την ελληνική περίπτωση,  έχουν θεσπιστεί κατά καιρούς συγκεκριμένα μονομελή ή συλλογικά όργανα. Ωστόσο και σε επιλογές αυτής της μορφής, η τελική ευθύνη ανήκει στον πρόεδρο της κυβέρνησης. Βεβαίως επειδή ακριβώς τα ζητήματα της διακυβέρνησης καθίστανται όλο και περισσότερο πολύπλοκα και τεχνικά, η ουσιαστική διαμόρφωση θέσεων πολιτικής και η αξιολόγηση της εφαρμογής τους επαφίεται, εν τέλει, σε όσους, εντός ή εκτός των συντονιστικών θεσμών, εντός ή εκτός της κυβέρνησης, εντός ή εκτός των κομματικών  μηχανισμών, διαθέτουν κάποιο βαθμό αντίστοιχης εμπειρογνωμοσύνης και είναι σε θέση να επηρεάζουν τις σχετικές αντιλήψεις  του πρωθυπουργού.

 Επιτελικότητα και πολυεπίπεδη διακυβέρνηση: ο κρίσιμος ρόλος της αυτοδιοίκησης και οι στρεβλώσεις του

Μια ακόμη διάσταση που συνδέεται με την έννοια της επιτελικότητας είναι αυτή της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, και ειδικότερα εκείνη των σχέσεων μεταξύ κεντρικής κυβέρνησης και τοπικής αυτοδιοίκησης. Ο κοινός νομοθέτης υπερβαίνει τα συνταγματικά όρια για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, αλλά και τις κατευθύνσεις του Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ο οποίος προβλέπει την άσκηση δημόσιων υποθέσεων από τη τοπική αυτοδιοίκηση με δομές τις οποίες αυτή αποφασίζει. Ωστόσο στην ελληνική θεσμική τάξη είναι η κεντρική εξουσία  που αφενός μεν προσδιορίζει στο επίπεδο του δομικού σχεδιασμού, έστω και με την ένδειξη ενδεικτικά, τις υποθέσεις της τοπικής αυτοδιοίκησης, αφετέρου δε παρεμβαίνει ευθέως στο επίπεδο εφαρμογής, είτε με την ευκαιρία της διοικητικής εποπτείας ή του δημοσιονομικού ελέγχου της τοπικής αυτοδιοίκησης, είτε αξιοποιώντας τη νομοθετική της πρωτοβουλία, με ευθείες παρεμβάσεις στην στελέχωση, οργάνωση και διαχείριση των υποθέσεών της, αλλά και στην ανάδειξη των Τοπικών Αρχών, μεταβάλλοντας κατά το πολιτικό συμφέρον το σύστημα της εκλογής τους. Περαιτέρω, η παρέμβαση γίνεται περισσότερο εμφανής, στην οικονομική εξάρτηση της τοπικής αυτοδιοίκησης από τη κεντρική διοίκηση, εφόσον, για τα έργα και τις δράσεις της απαιτεί να εκπονείται διακριτός προϋπολογισμός και δεν εντάσσονται στο γενικό προϋπολογισμό του κράτους, ως τα τοπικά έργα να διακρίνονται από τα εθνικά και να μην εξυπηρετούν τους πολίτες, όπως ακριβώς και τα εθνικά.

Η εφαρμογή λοιπόν των αρχών της επιτελικότητας στην κατανομή των αρμοδιοτήτων και στο εύρος των ασκούμενων πολιτικών τόσο μεταξύ των κρατικών οργάνων, κεντρικών και περιφερειακών, και της τοπικής αυτοδιοίκησης, εμπεδώνεται μόνον εάν τα κεντρικά όργανα επιφορτισθούν αποκλειστικά με τις επιτελικές λειτουργίες, οι οποίες θα πρέπει να εφαρμόζονται σε επίπεδο επικράτειας. Στις πολιτικές αυτής της κατηγορίας μπορεί να ενταχθούν εκείνες που αφορούν τα κοινωνικά δικαιώματα και την πολιτική προστασία, οι λοιπές δε πολιτικές να αναληφθούν από τη τοπική αυτοδιοίκηση, η οποία ακολουθώντας τις κατευθύνσεις του Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, θα εξασφαλίσει την ικανοποίηση των αναγκών των πολιτών σε τοπικό επίπεδο, με μέσα τα οποία θα προσδιοριστούν, χωρίς αλλεπάλληλες μεταβολές και παρεμβάσεις από τη κεντρική διοίκηση. Στις πολιτικές που θεωρείται σκόπιμο να ασκούνται από το τοπικό κράτος, εντάσσεται και αυτή της τοπικής και περιφερειακής ανάπτυξης, στην οποία πρέπει να προσαρμόζονται τα κεντρικά όργανα. Με δεδομένο ότι, η εθνική οικονομία, εντάσσεται, κατά το Σύνταγμα, στις εθνικές πολιτικές δεν μπορεί παρά να γίνει δεκτό ότι η τοπική οικονομία συνδέεται άμεσα με την εθνική και δεν είναι, κατά συνέπεια, στρατηγικά και διαδικαστικά ευχερές να διαχωριστεί το τοπικό από το εθνικό επίπεδο των σχετικών δραστηριοτήτων.

 Απόπειρες ανάπτυξης του επιτελικού κράτους στην Ελλάδα

Στο δεύτερο μέρος του βιβλίου ο Α. Π. εξετάζει την εφαρμογή των αρχών του επιτελικού κράτους στην ελληνική θεσμική τάξη και διοικητική πρακτική. Συζητά κατ’ αρχήν τις «πρώιμες» μορφές συντονισμού του κυβερνητικού έργου, που στην ουσία τους συνιστούν προσπάθειες εισαγωγής αρχών και μεθόδων επιτελικότητας,  όπως η Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης και τα επι μέρους συλλογικά συντονιστικά όργανα, Συμβούλια και Επιτροπές αλλά και η μεταγενέστερη, μνημονιακή, Γενική Γραμματεία Συντονισμού του κυβερνητικού έργου. Παρουσιάζει επίσης την επιστημονική και τεχνική συζήτηση και τις προτάσεις πολιτικής που προέκυψαν με την μορφή εκθέσεων όπως αυτές της λειτουργικής αξιολόγησης της ελληνικής δημόσιας διοίκησης από τον ΟΟΣΑ αλλά και μεταγενέστερες όπως αυτές των επιτροπών Σωτηρέλη και Κοντιάδη (η τελευταία υπό την οπτική της αποσυγκέντρωσης αρμοδιοτήτων και της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης) . και ιδιαλιτερα τα τρία πρώτα μέρη που αφορούν τα ζητήματα της επιτελικότητας.

 Ο νόμος για το Επιτελικό Κράτος και η κριτική του

Εν συνεχεία ο συγγραφέας εστιάζει αναλυτικά στις στοχεύσεις και τις ρυθμίσεις του νόμου 4622/2019 για το Επιτελικό Κράτος. Παρουσιάζει αναλυτικά τα τρία πρώτα μέρη του νόμου, αυτά τα οποία πρωτίστως αφορούν τα θέματα της επιτελικής διακυβέρνησης. Αν και ορθά παρατηρεί ότι η σχετικά βραχεία περίοδος εφαρμογής του νόμου και μάλιστα σε περίοδο υγειονομικής  κρίσης, δεν επιτρέπει μια ενδελεχή αξιολόγηση των ουσιαστικών μεταβολών που επιφέρει στον τρόπο διακυβέρνησης, από τις «σχεδιαστικές» επιλογές του και μόνο, θα μπορούσε να κριθεί ότι πράγματι επιχειρεί να προωθήσει πρακτικές επιτελικότητας και εναρμονίζεται με την έννοια του «Επιτελικού Κράτους - Στρατηγείου». Ωστόσο οι ίδιες αυτές σχεδιαστικές αρχές του νόμου έχουν δώσει λαβή σε πολύπλευρη κριτική την οποία συζητά ο Α.Π. ταξινομώντας την σε κριτική υπό την οπτική των προβλημάτων συνταγματικότητας (υπερσυγκέντρωση εξουσιών στον πρωθυπουργό και πολιτική υποβάθμιση των υπουργών), της διοικητικής αναποτελεσματικότητας (μεταρρυθμιστική ασυνέχεια, ενίσχυση της γραφειοκρατίας ) και του ανεπαρκούς πολιτικού προσανατολισμού (υποβάθμιση της προγραμματικής λειτουργίας, προσχηματική επιτελικότητα,  σύγχυση πολιτικών και υπηρεσιακών επιτελικών λειτουργιών).

Στην πολυδιάστατη κριτική που έχει ασκηθεί στον εν λόγω νόμο θα τονίσουμε εδώ δύο σημεία : Πρώτον το ότι δεν ξεφεύγει από την «δομο-κεντρική» παράδοση των ελληνικών μεταρρυθμίσεων , την πεποίθηση δηλαδή ότι για την αντιμετώπιση οιουδήποτε διοικητικού προβλήματος απαιτείται κατ’ αρχήν η δημιουργία μιάς νέας δομής, ενός νέου ειδικού φορέα, ενός νέου θεσμού, μιάς καινούργιας αρμοδιότητας, ενός νέου οργάνου, και όχι η –και πάλι κατ’ αρχήν- αποκάθαρση, ο εξορθολογισμός, ο ανασχεδιασμός, η προσθήκη  και ο εμπλουτισμός των διαδικασιών επίτευξης των επιθυμητών αποτελεσμάτων. Δεύτερον, ότι υιοθετεί μια αποκλειστικά «καθοδική» (top-down) σχεδιαστική λογική αγνοώντας ότι ο επιτελικός προγραμματισμός καθίσταται αποτελεσματικότερος εάν τροφοδοτείται ανοδικά (bottom-up) με πληροφορίες, εμπειρίες, προτιμήσεις και απόψεις των ομάδων και των προσώπων που βρίσκονται (χωρικά και γνωσιακά) εγγύτερα προς το εκάστοτε πεδίο πολιτικής , τα προβλήματα και τις ευκαιρίες που αυτό παρουσιάζει.

 Συμπεραίνοντας

Μεταξύ των συμπερασμάτων στα οποία  καταλήγει ο Α. Π. αξίζει να σημειωθεί η παρατήρησή του ότι: « Το ‘Επιτελικό Κράτος’ είναι επιτελικό επειδή λειτουργεί στη πράξη ως εγγυητής της σύνολης «ανθεκτικότητας» της κοινωνίας, γνωρίζοντας να αναθέτει ρόλους και να κατανέμει πόρους, καθώς και να βελτιώνει συνεχώς την επιχειρησιακή του επάρκεια. Και τούτο με πολλαπλές συνέργιες και δκτυώσεις μεταξύ των διαφορετικών επιπέδων διακυβέρνησης(Κράτος-Αποκέντρωση-Αυτοδιοίκηση), αλλά και των φορέων του ιδιωτικού τομέα και της κοινωνίας των πολιτών……..Είναι το έξυπνο κράτος που επινοεί διαρκώς νέα εργαλεία και μείγματα πολιτικών για να ενισχύσει τις άμυνές του και να παραμείνει «ανθεκτικό» στο παγκόσμιο ανταγωνιστικό περιβάλλον, συνδυάζοντας πολιτική αυτονομία με οικονομική ανθεκτικότητα».

Εν κατακλείδι, αν πρέπει να κρατήσουμε από το βιβλίο του Α. Π. ένα «δια ταύτα», ένα υπόδειγμα διασφάλισης των αναγκαίων επιτελικών λειτουργιών στις πολύπλοκες σύγχρονες κοινωνίας με όρους δημοκρατίας, αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας,   αυτό θα ήταν η «εταιρική» σχέση μεταξύ κέντρου εξουσίας και των οργανωμένων εκφάνσεων της κοινωνίας των πολιτών. Το υπόδειγμα αυτό  αναδεικνύεται ως ενδιάμεση λύση, ανάμεσα στον άκρατο συγκεντρωτισμό (του «Κράτους-λεβιάθαν») και την (σχεδόν) πλήρη απόσυρση (του «Κράτους–νυχτοφύλακα»). Σε μια τέτοια, τρίτη, μορφή επιτελικότητας , ένας σφαιρικός σχεδιασμός που θα πραγματοποιούνταν συμμετοχικά, διαμορφώνει το συμφωνημένο πλαίσιο δράσης όπου έχουν συγκαθοριστεί οι γενικές κατευθύνσεις, οι κοινές αξίες και προτεραιότητες. Εν συνεχεία η τομεακή και χωρική συγκεκριμενοποίηση και εξειδίκευση αφήνεται στα οργανωσιακά δίκτυα μιας πληθώρας συλλογικών οντοτήτων, συγκροτημένων είτε στο πεδίο της κοινωνίας των πολιτών (ΜΚΟ, κοινωνικές επιχειρήσεις αλλά και, υπό προϋποθέσεις, μικρές επιχειρήσεις)  είτε σε εκείνο του δημόσιου (με την θεσμική έννοια) χώρου (πχ φορείς της κατά τόπον αυτοδιοίκησης, ΝΠΙΔ κλπ) είτε ενδύονται υβριδικές οργανωσιακές μορφές. Ένα τέτοιο επιτελικό υπόδειγμα , υπό τις κατάλληλες συνθήκες σχεδιασμού και θεσμικής συγκρότησης, θα μπορούσε να εγγυηθεί συνδυασμένα την στρατηγική αποτελεσματικότητα και την δημοκρατική νομιμοποίηση των ασκούμενων πολιτικών.

Το βιβλίο του Απόστολου Παπατόλια είναι εξαιρετικά χρήσιμο και για τους ασκούντες πολιτική και για εκείνους που μελετούν την άσκησή της επιστημονικά, αλλά και για τους αποδέκτες των αποτελεσμάτων της άσκησής της, για το ευρύ κοινό, για όλους εμάς. Ολοκληρώνοντας την ανάγνωσή του δεν μπορούμε παρά να ανακαλέσουμε στην μνήμη μας την ρήση του Προέδρου  Αιζενχάουερ: «Τα προγράμματα δεν είναι τίποτα. Ο προγραμματισμός είναι τo παν».  Ό εστί μεθερμηνευόμενον πως η ουσία της επιτελικής προγραμματικής λειτουργίας δεν είναι τα επι μέρους αποτελέσματα, οι εκθέσεις και οι τυπικές αποφάσεις οι οποίες μπορεί να σφάλουν, να αποτυγχάνουν , να ξεπερνιούνται από την πραγματικότητα και να χρήζουν τροποποιήσεων. Πως η επιτελικότητα πρέπει να διαμορφωθεί πάνω απ’ όλα ως συνεχής προσπάθεια, ως πολιτικο-διοικητική κουλτούρα και ως μηχανισμός διαρκούς συλλογικής μάθησης και βελτίωσης. Για το πολιτικό σύστημα και για την κοινωνία.

[Αναδημοσίευση από την "Διοικητική Δίκη" (4) 2021]