Α. Πασσας, Θ.Ν. Τσέκος Ένα σύγχρονο ελληνικο κράτος

Ενα σύγχρονο ελληνικο κράτος με Ευρωπαϊκή προοπτική
Α. Πασσας[1],
Θ.Ν. Τσεκος[2]

Ι. ΟΙ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ ΜΙΑΣ ΠΡΟΟΔΕΥΤΙΚΗΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ

Η συζήτηση για την δημόσια πολιτική σε θέματα Δημόσιας Διοίκησης προϋποθέτει μια σαφή εικόνα και άποψη για το σύγχρονο ρόλο του κράτους.
Τα βασικά ερωτήματα στα οποία πρέπει να απαντήσουμε είναι :
· Ποιος είναι ο χαρακτήρας του κράτους στις σύγχρονες συνθήκες της παγκοσμιοποίησης και της περιφερειακής ολοκλήρωσης;
· Ποιες είναι οι λειτουργίες που πρέπει να επιτελεί;
· Ποια είναι τα σύγχρονα εργαλεία διαμόρφωσης και υλοποίησης των δημόσιων πολιτικών;

Ο σύγχρονος ρόλος του κράτους

Παραδοσιακά το κράτος επιτέλεσε σε διαφορετικούς συνδυασμούς τρεις βασικές λειτουργίες τις οποίες εν πολλοίς εξακολουθεί να ασκεί και σήμερα, με διαφορετικό ωστόσο τρόπο:
Την πολιτική λειτουργία, δηλαδή τη διεύθυνση της κοινωνίας στη χάραξη των στρατηγικών και τακτικών εθνικών πολιτικών στόχων και εν τέλει την διασφάλιση της κοινωνικής αναπαραγωγής.
Η σύγχρονη άσκηση της κεντρικής αυτής λειτουργίας προϋποθέτει:
· την εγγύηση και την διεύρυνση των πολιτικών δικαιωμάτων,
· την ανάδειξη ενός νέων μορφών ενσωμάτωσης των πολιτών σε ατομικό και συλλογικό επίπερδο στη διαμόρφωση των δημοσίων πολιτικών μέσω δομών και διαδικασιών διαβούλευσης και ενεργούς συμμετοχής.
Η εμπέδωση και εμβάθυνση της Δημοκρατίας, του κράτους δικαίου και των πολιτικών δικαιωμάτων δεν εξαντλείται πλέον στην τυπική λειτουργία του κοινοβουλευτικού αντιπροσωπευτικού συστήματος.
Αντίθετα στις σύγχρονες συνθήκες όπου οι δημόσιες πολιτικές έχουν έντονα τεχνικό χαρακτήρα και χαρακτηρίζονται συχνά από αβεβαιότητα ώς προς τα μελλοντικά τους αποτελέσματα, η προσφυγή στη «γνώση» και στη διαβούλευση με την κοινωνία στις πρώιμες φάσεις χάραξής της αποτελεί την προϋπόθεση για την επίτευξη της κοινωνικής συνοχής και εγγύηση λειτουργίας του δημοκρατικού πολιτεύματος.

Την οικονομική λειτουργία, δηλαδή την διασφάλιση και διεύρυνση των παραγωγικών εκείνων δραστηριοτήτων που εγγυώνται την κάλυψη των ατομικών και συλλογικών αναγκών σε αγαθά και υπηρεσίες.
Για τους σκοπούς αυτούς, πέραν της ρύθμισης των όρων και της ενίσχυσης της παραγωγής και του εμπορίου, ακόμα και το φιλελεύθερο αστικό κράτος ανάλαβε στο παρελθόν ρόλους άμεσου παραγωγού.
Σήμερα θεωρείται γενικά αποδεκτό ότι ο άμεσος παραγωγικός ρόλος θα πρέπει να αφεθεί στις επιχειρήσεις και την αγορά.
Το σύγχρονο κράτος επιφορτίζεται με την εγγύηση της κοινωνικής λειτουργίας της αγοράς και την συμμετοχική διαμόρφωση ενός συνολικού αναπτυξιακού σχεδίου που θα εγγυάται παράλληλα:
· την πλήρη αξιοποίηση αλλά και την ισόρροπη και λελογισμένη χρήση των παραγωγικών πόρων
· την βέλτιστη σχέση κόστους και ωφέλειας σε μικρο-οικονομικό/ επιχειρηματικό και μακρο-οικονομικό / κοινωνικό επίπεδο
· την πλήρη ενσωμάτωση του συνόλου του πληθυσμού στις παραγωγικές δραστηριότητες
· την επιχειρηματικότητα και τον πλήρη ανταγωνισμό που αποβαίνει εις όφελος του καταναλωτή
· την ανάδειξη και αξιοποίηση των συγκριτικών πλεονεκτημάτων σε εθνικό περιφερειακό και τοπικό επίπεδο
· την καινοτομία
· τις ίσες ευκαιρίες

Την κοινωνική λειτουργία, δηλαδή την διασφάλιση της συνοχής της κοινωνίας μέσα από την εγγύηση των κοινωνικών δικαιωμάτων των πολιτών και την ανάπτυξη των πολιτικών εκείνων που διασφαλίζουν όρους και προϋποθέσεις κοινωνικής συνοχής (παιδεία, πολιτισμός, ασφάλεια, υγεία ισότητα, κλπ), δίκαιης αναδιανομής του εθνικού πλούτου και προστασίας των οικονομικά ασθενέστερων .
Στις σύγχρονες κοινωνίες απαιτείται η διεύρυνση των παγιωμένων αντιλήψεων της έννοιας των κοινωνικών δικαιωμάτων στη δημόσια διοίκηση και ο εμπλουτισμός τους με στοιχεία που συνδέονται με την ποικιλία των τρόπων ζωής και την ιδιαιτερότητα των συλλογικών ταυτοτήτων.
Η έμφαση στην προσωπική και συλλογική ιδιαιτερότητα και στην πολυ-πολιτισμικότητα :
1. υποβαθμίζει σταδιακά την έννοια του απρόσωπου διοικούμενου ως φορέα τυπικά ισότιμων πολιτικών δικαιωμάτων (εκλέγειν και εκλέγεσθαι-η παραδοσιακή ισοπολιτεία)
2. φέρνει στο προσκήνιο την έννοια του ενεργού πολίτη ως άμεσου συμμέτοχου στην λήψη των αποφάσεων που τον αφορούν και ως φορέα ουσιαστικά ισότιμου και έγκυρου λόγου για τα τοπικά και σφαιρικά ζητήματα (με αναφορά στην αρχαιοελληνική ισηγορία).
Στην ανωτέρω προοπτική το σύγχρονο κράτος πρέπει να παρέχει και να εγγυάται:
1. Κοινωνική συμμετοχή σε τοπικό και κυρίως σε θεματικό επίπεδο όχι μόνο με τη δημιουργία θεσμών (όργανα και διαδικασίες) αλλά και πρακτικών που αποσκοπούν στην ενίσχυση των ουσιαστικών προϋποθέσεων ενεργού συμμετοχής (εκπαίδευση, ενημέρωση σε επίπεδο τεχνικών λεπτομερειών των εκάστοτε διακυβευμάτων, εξοικείωση με τον ψηφιακό κόσμο και προσωπική ενίσχυση).
2. Θετικές διακρίσεις που ενισχύουν τις ομάδες και κατηγορίες εκείνες του πληθυσμού τις οποίες οι αυτοματισμοί του πολιτικού και οικονομικού συστήματος περιθωριοποιούν όπως οι αλλοδαποί που ζουν και εργάζονται στη χώρα μας, οι θρησκευτικές μειονότητες, τα άτομα με ειδικές ανάγκες και οι ομάδες με ελλειπή πρόσβαση στην εκπαίδευση.

Η σημασία της αναδιανεμητικής λειτουργίας του σύγχρονου κράτους

Η αναδιανομή υπήρξε και παραμένει κρίσιμη παράμετρος για την διασφάλιση της κοινωνικής δικαιοσύνης και της κοινωνικής συνοχής.
Ουδείς μπορεί σοβαρά να αμφισβητήσει το γεγονός ότι η αυτόματη λειτουργία της αγοράς γεννά σημαντικές ανισότητες και δημιουργεί σοβαρά κοινωνικά προβλήματα και εντάσεις:
· Αποστερεί μεγάλες ομάδες πληθυσμού από σύγχρονα αγαθά και υπηρεσίες.
· Αποκόπτει τις ομάδες αυτές από τους μηχανισμούς διεύρυνσης της παραγωγικής τους ικανότητας και τις οδηγεί σε ένα φαύλο κύκλο οικονομικής και κοινωνικής περιθωριοποίησης.
Μόνο η δέσμευση μέρους του κοινωνικού πλεονάσματος και η διοχέτευσή του σε διορθωτικές των παραπάνω προβλημάτων ενέργειες και δράσεις μπορεί να αποκαταστήσει την κοινωνική ισορροπία και συνοχή. Σήμερα και στο ορατό μέλλον απαιτείται και θα απαιτείται ικανή και συστηματική αναδιανομή.
Θα πρέπει ωστόσο να λαμβάνεται μέριμνα ώστε:
1. Η αναδιανομή να είναι στοχευμένη και ουσιαστική. Θα πρέπει να διασφαλίζεται ότι οι αναδιανεμόμενοι πόροι ενισχύουν όντως μειονεκτούσες ομάδες.
2. Η αναδιανομή να μην γίνεται πρόσχημα ιδιοποίησης πόρων από ομάδες συμφερόντων που συγκροτούνται και παρασιτούν μέσα στους/ και γύρω από τους μηχανισμούς αναδιανομής (κράτος και διοίκηση).
3. Η αναδιανομή να μην δημιουργεί μακροχρόνια εξαρτημένες ομάδες. Η κοινωνία των πολιτών δηλαδή θα πρέπει να μπορεί να αναπαράγεται χωρίς να εξαρτάται αποκλειστικά από τα συστήματα αναδιανομής και κρατικής πρόνοιας. Για τον σκοπό αυτό απαιτούνται ρυθμίσεις και παρεμβατικές δράσεις στους όρους λειτουργίας της αγοράς, στην κατάρτιση, στην έρευνα κλπ με προοπτική την ενίσχυση του κοινωνικού τομέα της οικονομίας, την οικονομική τοπικότητα, τους μη κερδοσκοπικούς παραγωγικούς οργανισμούς κλπ


Τα νέα χαρακτηριστικά του κρατικού μηχανισμού

Η άσκηση των κρατικών λειτουργιών με το σύγχρονο πνεύμα που προεξετέθη προϋποθέτει μια σειρά αλλαγών στην φυσιογνωμία του κράτους και της δημόσιας διοίκησης:
a. Το σύγχρονο κράτος ρυθμίζει τα γενικά πλαίσια και αφήνει εντός αυτών την ρύθμιση των λεπτομερειών στις επί μέρους συλλογικότητες: τοπικές κοινωνίες, παραγωγικές ομάδες, κοινωνικά υποσύνολα. Ρυθμίζει τις γενικές κατευθύνσεις και αρχές και υποστηρίζει την αυτορρύθμιση και εξειδίκευση των λεπτομερειών. Στο πλαίσιο αυτό, το επιτελικό κράτος που επιθυμούμε δεν απεμπολεί το σύνολο των ζωτικών λειτουργιών του όπως επιθυμούν οι υποστηρικτές της νεο-φιλελεύθερης εκδοχής. Αντίθετα, μέσω της μεταβίβασης αρμοδιοτήτων ενισχύει το ρυθμιστικό του ρόλο ώστε να διασφαλίζεται η αποτελεσματική παραγωγή δημόσιων αγαθών.
b. Το σύγχρονο κράτος αναδιανέμει εκτεταμένα αλλά στοχευμένα. Διαθέτει αποτελεσματικούς και ευέλικτους μηχανισμούς διαπίστωσης των αναγκών των διάφορων κοινωνικών ομάδων και γεωγραφικών ενοτήτων και παρεμβαίνει όχι με πρόσκαιρες ενισχυτικές παρεμβάσεις αλλά με σκοπό την ενίσχυση των ενδογενών αναπτυξιακών δυνατοτήτων.
c. Το σύγχρονο κράτος δεν είναι υποχρεωτικά ο παροχέας των κάθε είδους δημοσίων υπηρεσιών.
Στο πλαίσιο αυτό το σύγχρονο κράτος
αναπτύσσει σχεδιαστικές και ελεγκτικές δεξιότητες και ρυθμίζει τις προδιαγραφές των επιθυμητών αποτελεσμάτων,.
ενθαρρύνει και υποστηρίζει συμμετοχικά δίκτυα παντού, διαβουλεύεται εκτεταμένα και ασκεί δημόσιες πολιτικές όχι μονομερώς αλλά μέσα από την ενεργό συμμετοχή όλων των εμπλεκομένων και ενδιαφερομένων.
Το σύγχρονο κράτος ασκεί πολιτικές όχι μέσα από γενικευτικές εξαγγελίες και αρχές αλλά μέσα από βαθειά γνώση και εκτεταμένη διαβούλευση των τεχνικών λεπτομερειών κάθε δημόσιας πολιτικής και κάθε ρύθμισης.

· διασφαλίζει την χρηματοδότηση με δημόσιους ή άλλους πόρους,
· ελέγχει την διαδικασία υλοποίησης, και
· αξιολογεί την επάρκεια και την ποιότητα του τελικού αποτελέσματος.
Η αντιληψή μας διαφέρει ριζικά από τη διαχειριστική λογική που διέπει την δημιουργία αναπτυξιακών συμπράξεων μεταξύ του κράτους και του ιδιωτικού τομέα. Κριτήριο δεν αποτελεί μόνο η αποσυμφόρηση των αρμοδιοτήτων του κράτους στο επίπεδο της υλοποίησης των πολιτικών αλλά η αύξηση των τεχνοκρατικών και δημοκρατικών εισροών που εγγυώνται την αξιολόγηση και επιλογή των βέλτιστων εναλλακτικών και την αποτελεσματική και αποδοτική υλοποίησή τους. Για το λόγο αυτό υποστηρίζουμε μια ευρύτερη θεώρηση των αναπτυξιακών συμπράξεων τόσο ώς προς τους φορείς που συμμετέχουν όσο και ως προς το εύρος των λειτουργιών τους. Επιδιώκουμε τη σύμπραξη όχι μόνο με ιδιωτικές επιχειρήσεις στο στάδιο της υλοποίησης των πολιτικών στο πλαίσο αναθέσεων αλλά τη διεύρυνση της έννοιας και των αντίστοιχων διοικητικών πρακτικών ώστε να περιλαμβάνουν εθελοντικούς οργανισμούς, φορείς της κοινωνικής οικονομίας, ομάδες πολιτών, συνδικαλιστικούς φορείς στο στάδιο της διαμόρωσης των πολιτικών, της συγκεκριμενοποίησης των στόχων και της από κοινού παρακολούθησης των αποτελεσμάτων και διαμόρφωσης διορθωτικών παρεμβάσεων. Συνεπώς για εμάς το κριτήριο για τη σύσταση αναπτυξιακών συμράξεων δεν αποτελεί μόνο το ποιός μπορεί να υλοποιήσει την καλύτερη δυνατή ποιότητα αποτελέσματος με την ελάχιστη δαπάνη κοινωνικών πόρων αλλά και τη ευρύτερη δυνατή δημοκρατική νομιμοποίηση των φορέων που συμμετέχουν. Αυτό αποτελεί διασφάλιση του δημοσίου συμφέροντος και όχι η δογματική εμμονή ούτε στην ‘υπεροχή’ του ιδιωτικού τομέα αλλά ούτε και στη δημόσια ιδιοκτησία αναποτελεσματικών φορέων υλοποίησης κακής ποιότητας πολιτικών.



Η ευρωπαϊκή προοπτική

Οι λειτουργίες αυτές του σύγχρονου Κράτους στην χώρα μας δεν θα ασκούνται όμως στο κενό, αλλά στο πλαίσιο της ΕΕ της οποίας η εξέλιξη προς την πολιτική ένωση αποτελεί μείζονα εθνικό στόχο.
Με άλλα λόγια το θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον της ΕΕ αποτελεί τον χώρο χάραξης και άσκησης του συνόλου σχεδόν των «εθνικών» δημόσιων πολιτικών και συνεπώς της άσκησης των κρατικών λειτουργιών.
Δεν νοείται, πλέον, δημόσια δράση που να μην επηρεάζεται άμεσα ή έμμεσα από τη συμμετοχή ενός κράτους στο ενωσιακό γίγνεσθαι.
Πρόκειται ουσιαστικά για ένα αναδυόμενο νέο πολιτικό σύστημα του οποίου τα βασικά λειτουργικά χαρακτηριστικά στην παραγωγή των πολιτικών είναι: η διαπραγμάτευση και η συναίνεση.
Τούτο πρακτικά σημαίνει πως το εθνικό κράτος, και κυρίως η εκτελεστική εξουσία (Κυβέρνηση και Διοίκηση) για τη χάραξη και άσκηση των δημόσιων πολιτικών οφείλει μεταξύ άλλων να διαθέτει την ικανότητα:
(α) να χαράσσει στόχους πολιτικής που να συνέχουν την κοινωνία μέσα από ευρύτατες διαδικασίες διαβούλευσης και θεσμούς συμμετοχής και
(β) να διαμορφώνει μηχανισμούς και στελέχη (πολιτικό και διοικητικό προσωπικό) ικανά να διαχειριστούν τη διαρκή και πολυεπίπεδη διαπραγμάτευση που συντελείται στο ενωσιακό επίπεδο.
Η θεσμική και πολιτική αυτή πραγματικότητα απαιτεί και ταυτοχρόνως συγκαθορίζει τόσο τον τύπο και την ποιότητα της οργάνωσης της Κυβέρνησης και της Δημόσιας Διοίκησης όσο και τα χαρακτηριστικά του ανθρώπινου δυναμικού της.
Μια κυβέρνηση ανοιχτή στην κοινωνία για τη συνδιαμόρφωση των πολιτικών και τη χάραξη των διαπραγματευτικών τακτικών και μια διοίκηση με στελέχη με τις απαραίτητες σχεδιαστικές και διαπραγματευτικές ικανότητες .
Η ΝΔ επαγγελλόμενη την επανίδρυση του κράτους εμφανίζεται να αγνοεί παντελώς το ενωσιακό θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον.
Στο επίπεδο του πολιτικού προσωπικού και της Κυβέρνησης, η άγνοια του ενωσιακού συστήματος έχει ήδη κοστίσει ακριβά στην Ελλάδα (βασικός μέτοχος, ασφαλιστικό των τραπεζών, ΟΤΕ κλπ).
Στο επίπεδο της Δημόσιας Διοίκησης το κόστος είναι πολλαπλάσιο και μεσοπρόθεσμα θα έχει έως και τραγικές επιπτώσεις. Η αποστέρηση της διοικητικής ιεραρχίας από ικανά στελέχη για τη διεκπεραίωση της ενωσιακής καθημερινότητας, στο όνομα των μεροληπτικών και διαβλητών επανακρίσεων για την προώθηση των «δικών της παιδιών», έχει άμεσα και ορατά αποτελέσματα μέσα από τους εξαιρετικά χαμηλούς ρυθμούς απορρόφησης των κονδυλίων του Γ’ ΚΠΣ.
Μεσοπρόθεσμα η επέλαση των «ημετέρων» θα κοστίσει και σε στελεχιακό δυναμικό ικανό να διαχειριστεί την καθημερινή διαπραγμάτευση στο τεχνοκρατικό, μέσο επίπεδο, όπου ουσιαστικά δομούνται οι αποφάσεις στην ΕΕ. Εδώ οι επιπτώσεις δεν είναι ορατές άμεσα αλλά συναρτώνται (α) με την ποιότητα των παραγόμενων πολιτικών και (β) το κύρος και την αξιοπιστία της χώρας ως καθημερινού «εταίρου και συνεργάτη».
Θα έπρεπε η Κυβέρνηση να γνωρίζει ότι οι αποφάσεις στην ΕΕ δεν είναι προϊόν μιας συνεδρίασης ενός Συμβουλίου αλλά η κατάληξη μιας μακρόχρονης διαπραγμάτευσης μεταξύ πολλών παραγόντων όπου το κύριο βάρος πέφτει στα διοικητικά στελέχη που «τρέχουν» καθημερινά το σύστημα.
Η άγνοιά της αυτή δεν είναι μόνον οικονομικά επιζήμια είναι και εθνικά επικίνδυνη.


ΙΙ. ΜΙΑ ΠΡΟΟΔΕΥΤΙΚΗ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ .

Σ’ έναν κόσμο που καθίσταται διαρκώς πολυπλοκότερος και αλληλεξαρτημένος οι δημόσιες υποθέσεις διευρύνονται και εμπλουτίζονται . Η κατά μόνας –σε ατομικό, οικογενειακό, τοπικό αλλά και σε εθνικό, ακόμα, επίπεδο- αντιμετώπιση προβλημάτων και δημιουργία ευκαιριών αποδεικνύεται δυσχερής έως αδύνατη.
Επί παραδείγματι, έστω και αν η καινοτομία -βασική παράμετρος για την βελτίωση της ανθρώπινης ζωής- είναι συχνά προϊόν ατομικής σκέψης, μόνο οι εστιασμένες και συνεκτικές δημόσιες πολιτικές για την έρευνα, την τεχνολογία και την παιδεία μεγιστοποιούν τις πιθανότητες οι ικανοί και εργατικοί επιστήμονες να επιλύσουν προβλήματα και να παράξουν νέα χρήσιμη γνώση.
Από την άλλη πλευρά, εύκολα μπορεί να φανταστεί κανείς την πλήρη αδυναμία αντιμετώπισης προβλημάτων και κρίσεων παγκόσμιας εμβέλειας, όπως μια ενδεχόμενη πανδημία της γρίπης των πτηνών, χωρίς λεπτομερώς επεξεργασμένες πολιτικές και πολυδιάστατους διοικητικούς μηχανισμούς διακρατικής και διατομεακής συνεργασίας.
Οι λειτουργίες ρύθμισης και συντονισμού σύνθετων συλλογικών προσπαθειών βρίσκονται συνεπώς στον πυρήνα της κοινωνικής –αλλά και ατομικής- ύπαρξης, αναπαραγωγής και ανάπτυξης.
Οι λειτουργίες αυτές ασκούνται από τους πολιτικο-διοικητικούς θεσμούς και μηχανισμούς διακυβέρνησης, δηλαδή τα κοινοβούλια, τις κυβερνήσεις, την αυτοδιοίκηση, τα ειδικά όργανα συλλογικής διαβούλευσης και τις διοικητικές υπηρεσίες σε εθνικό και υποεθνικό επίπεδο, και –όσον αφορά τις χώρες – μέλη της Ένωσης- τα Ευρωπαϊκά όργανα διαμόρφωσης δημοσίων πολιτικών.
Η αποτελεσματικότητα των μηχανισμών αυτών αποτελεί βασική προϋπόθεση για την κοινωνική ευημερία και ισονομία σε κάθε επίπεδο. Είναι λοιπόν προφανές ότι οι όποιες επικλήσεις για λιγότερο κράτος ηχούν παρωχημένες και αντιδραστικές. Για το ΠΑΣΟΚ η διαμόρφωση των συνθηκών και προϋποθέσεων βελτίωσης της αποτελεσματικής λειτουργίας του κράτους αποτελεί μονόδρομο.
Η χώρα μας δεν φημίζεται για τις επιδόσεις της στον τομέα της κρατικής αποτελεσματικότητας. Για μιά σειρά αιτίων με βαθιές ιστορικές ρίζες, στην Ελλάδα αναπτύχθηκαν πολιτικο-διοικητικοί μηχανισμοί που ενώ μορφολογικά ακολουθούν τα πρότυπα του αναπτυγμένου φιλελεύθερου κράτους στην έμπρακτη λειτουργία τους αποκλίνουν δραματικά από αυτά.
Η υπέρμετρη έμφαση στα αμιγώς νομικά μέσα αντιμετώπισης των των δημοσίων προβλημάτων, η τυπολαγνεία και η ταυτόχρονη εκτεταμένη ανοχή στην παρατυπία, η κατανόηση της διοίκησης μόνο ως συνόλου θεσμών και αρμοδιοτήτων και η υποβάθμιση της σημασίας των διαδικασιών και των πρακτικών αποτελεσμάτων, ο πλήρης διαχωρισμός του φυσικού διοικητικού έργου από την οικονομική διαχείρισή του και η αδυναμία σύνδεσης της προκύπτουσας ωφέλειας με το προκαλούμενο κόστος, η πρόσληψη της ελεγκτικής διαδικασίας ως ελέγχου τυπικής νομιμότητας και όχι αποτελεσματικότητας, η περιορισμένη κοινωνική διαβούλευση, η αδυναμία μακροχρόνιου σχεδιασμού και υπαγωγής του βραχυπρόθεσμου στο μακροπρόθεσμο, συνιστούν πολιτισμικά, και ως εκ τούτου δομικά και διαχρονικά χαρακτηριστικά του ελληνικού κράτους και της αντίστοιχης διοικητικής κουλτούρας. Η συμμετοχή της χώρας στην Ε.Ε. απάμβλυνε επιλεκτικά αλλά δεν ανέτρεψε συνολικά τα παραπάνω χαρακτηριστικά
Το αποτέλεσμα είναι μιά γενικευμένη διοικητική αναποτελεσματικότητα και μιά χαμηλή ικανότητα διακυβέρνησης. Παρά τα αντιθέτως θρυλούμενα, η σύγκριση των στατιστικών μεγεθών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του ΟΟΣΑ δείχνει ότι το ελληνικό κράτος δεν είναι ούτε δραματικά πολυάνθρωπο ούτε υπέρμετρα δαπανηρό.
Το πραγματικό πρόβλημα διακυβέρνησης στην χώρα μας είναι η μεγάλη αναντιστοιχία μεταξύ δαπανώμενων πόρων και παραγόμενων αποτελεσμάτων, δηλαδή η αυξημένη κοινωνική επιβάρυνση (αλλά και η άδικη κατανομή της) σε σχέση με το περιορισμένο προκύπτον κοινωνικό όφελος (και την εξ ίσου άδικη κατανομή του).
Ενδεικτικό παράδειγμα κρατικής αναποτελεσματικότητας αποτελεί το γεγονός ότι ενώ, σύμφωνα με στοιχεία της Eurostat, η Ελλάδα δεν ήταν η χώρα με το υψηλότερο ποσοστό φτώχειας πριν την κρατική παρέμβαση αποκτούσε το πιο υψηλό ποσοστό φτωχών στην Ένωση (των 15) μετά την άσκηση των κρατικών πολιτικών, και παρά την σημαντική αύξηση των κοινωνικών δαπανών τα τελευταία χρόνια.

Τις τελευταίες δεκαετίες προωθήθηκαν στην χώρα σημαντικές πολιτικές διοικητικού εκσυγχρονισμού. Ωστόσο υπήρξαν και αρκετά κενά. Σημαντικότερο πρόβλημα, η αδυναμία κατανόησης των όρων επιτυχίας οποιασδήποτε μεταρρύθμισης. Η εμπειρία από τα πολυάριθμα μεταρρυθμιστικά εγχειρήματα αναδεικνύει ότι δεν επαρκούν οι θεσμικές μεταβολές αλλά απαιτούνται λεπτομερώς επεξεργασμένα συστήματα δημόσιας διοαχείρισης. Αυτήν ακριβώς τη διάσταση θα πρέπει να ενισχύσει ένα νέο προοδευτικό πρόγραμμα διοικητικής πολιτικής. Δεδομένου ότι το πρόβλημα είναι πολυδιάστατο, η λύση του δεν μπορεί να είναι ούτε απλή, ούτε συνοπτική. Απαιτούνται μακροχρόνιες, συστηματικές, ενιαία σχεδιασμένες και αμοιβαία ενισχυόμενες παρεμβάσεις με σταθερή και σθεναρή πολιτική στήριξη σε κρίσιμα πεδία του πολιτικο-διοικητικού συστήματος. Θεωρούμε ότι παρεμβάσεις αυτές θα πρέπει να επικεντρωθούν στους ακόλουθους άξονες:

1. ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΗΣ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑΣ ΤΗΣ ΒΟΥΛΗΣ

Η αναβάθμιση της συνολικής ικανότητας στρατηγικού σχεδιασμού και συντονισμού των πολιτικο-διοικητικών μας μηχανισμών, αρχής γενομένης από το Κοινοβούλιο του οποίου θα πρέπει να ενισχυθεί η ικανότητα εξειδικευμένης διαβούλευσης, αξιολόγησης και σύνθεσης δημοσίων πολιτικών. Μια Βουλή που μετατρέπεται από «λέσχη συζητήσεων» και όργανο τυπικής νομιμοποίησης αποφάσεων που λαμβάνονται αλλού, σε ουσιαστικό παράγοντα της πολιτικής διαδικασίας.
Προς την κατεύθυνση αυτή θα χρειαστεί να αναπτυχθεί σημαντικά και να εμπλουτισθεί σε ειδικότητες η Επιστημονική Υπηρεσία της Βουλής αλλά και να αναβαθμιστούν επιστημονικά τα γραφεία των βουλευτών και οι συλλογικοί μηχανισμοί των κοινοβουλευτικών ομάδων, καθώς επίσης να επανεξετασθεί ο ρόλος των Κοινοβουλευτικών Επιτροπών.
Μακροπρόθεσμα -και σε ευρωπαϊκό επίπεδο- απαιτείται να αναπτυχθεί ένας τεκμηριωμένος και τολμηρός διάλογος για τις προκλήσεις της αντιπροσώπευσης στον 21ο αιώνα και για τις σχέσεις δημοκρατίας και τεχνοκρατίας.

2. ΔΙΑΧΩΡΙΣΜΟΣ ΤΩΝ ΕΠΙΤΕΛΙΚΩΝ ΑΠΟ ΤΙΣ ΕΚΤΕΛΕΣΤΙΚΕΣ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΕΣ

Απαιτείται κατ’ αρχήν από μιά διαδικασία επαναξιολόγησης των αντικειμένων όλων των φορέων κρατικής δράσης (Υπουργεία, ΝΠΔΔ & ΙΔ, αποσυγκεντρωμένη διοίκηση, ΟΤΑ) με στόχο την διάκριση όσων έχουν σχεδιαστικό χαρακτήρα από εκείνα που σχετίζονται με την υλοποίηση των δημοσίων πολιτικών και την εξυπηρέτηση του κοινού.
Όσα αντικείμενα σχετίζονται, με τον σχεδιασμό των δημοσίων πολιτικών, το ρυθμιστικό ρόλο του κράτους και την κανονιστική παραγωγή θα παραμείνουν στα κεντρικά όργανα τα οποία θα στελεχωθούν με προσωπικό νέων ειδικοτήτων και δεξιοτήτων. Τα λοιπά αφού τυποποιηθούν θα πρέπει να ανατεθούν στις αποσυγκεντρωμένες υπηρεσίες του κράτους, στην τοπική αυτοδιοίκηση ή σε άλλους φορείς στο πλαίσιο των αναπτυξιακών συμπράξεων.
Στο πλαίσιο αυτό είναι αναγκαία ή δημιουργία σταθερών θεσμών πολυεπίπεδης συναργασίας των εμπλεκόμενων φορέων τόσο στις επιτελικές όσο και στις εκτελεστικές λειτουργίες ώστε να αποφευχθούν συνθήκες ανισοκατανομής του πολιτικού και οικονομικού κόστους. Στο μεν επίπεδο του επιτελικού κεντρικού κράτους (υπουργεία):
· θα παράγονται τα μακροπρόθεσμα και μεσοπρόθεσμα στρατηγικά σχέδια,
· θα τίθενται προδιαγραφές τελικών αποτελεσμάτων καθώς και ενδιαμέσων και τελικών παραδοτέων
· θα τίθενται ποσοτικοποιημένοι στόχοι και θα επιλέγονται οι κατάλληλοι δείκτες μέτρησης
· θα γίνονται οι τελικές αξιολογήσεις των δημοσίων πολιτικών
Στο επίπεδο φορέων υλοποίησης (ΝΠΔΔ & ΙΔ, ΟΤΑ κλπ):
· ο κεντρικός σχεδιασμός θα προσαρμόζεται στις τοπικές ή τομεακές ιδιαίτερες συνθήκες
· θα υλοποιούνται οι συνολικές κατευθύνσεις και πολιτικές και θα πραγματοποιούνται οι μετρήσεις απόδοσης.
Σε κάθε φάση θα πρέπει ασφαλώς να προβλεφθούν οι κατάλληλες διαδικασίες διαβούλευσης με συμμετοχή των «τελικών δικαιούχων» των πάσης φύσεως δημοσίων πολιτικών (πολίτες, επιχειρήσεις, ενώσεις πολιτών κλπ.)


3. ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΙΑΚΗΣ ΙΚΑΝΟΤΗΤΑΣ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ

1. Η κεντρική κυβέρνηση αλλά και η τοπική αυτοδιοίκηση πάσχουν από τις ίδιες ακριβώς «διοικητικές ασθένειες»:
· χαμηλό επίπεδο προγραμματισμού,
· αδυναμία ελέγχου και αξιολόγησης αποτελεσμάτων,
· κακή ποιότητα διαδικασιών.

2. Η ανακατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ εξ’ ίσου αναποτελεσματικών διοικητικών επιπέδων (υπουργείων, περιφερειών και τοπικής αυτοδιοίκησης) και η απλή κατάργηση ή δημιουργία νέων θεσμών δεν θα επιλύσουν τα προβλήματα κακοδιοίκησης. Αντί λοιπόν να σκεπτόμαστε την διοικητική μεταρρύθμιση μόνο με όρους κατάργησης ή δημιουργίας οργάνων και ανακατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ διοικητικών επιπέδων (υπουργείων, περιφερειών και τοπικής αυτοδιοίκησης), να δώσουμε ιδιαίτερη έμφαση στις διοικητικές λειτουργίες και τα αποτελέσματά τους. Η δημιουργία μιας νέας δομής πρέπει να απαντά στα ερωτήματα: τι θέλουμε να κάνει και γιατί, πως θα το κάνει και ποια τα κριτήρια και οι διαδικασίες ελέγχου της επιτυχίας/αποτυχίας;Χρειάζεται συνολική αναβάθμιση διοικητικών λειτουργιών δηλαδή:
· Ικανότητα στρατηγικού και επιχειρησιακού σχεδιασμού
· Ικανότητα ελέγχου εφαρμογής δημοσίων πολιτικών
· Ικανότητα διαπραγμάτευσης και επεξεργασίας συμβάσεων
· Ικανότητα αξιολόγησης αποτελεσμάτων
· Χρήση ποσοτικών μεθόδων διοίκησης (ανάλυση κόστους-ωφέλειας με βάση δείκτες απόδοσης)
· Προηγμένες τεχνικές ανάπτυξης ανθρώπινου δυναμικού.
Ο επιδιωκόμενος κοινός παρονομαστής δεν πρέπει να είναι άλλος από τη η διασφάλιση συνεργιών τόσο μεταξύ των επιπέδων όσο και μεταξύ των διακριτών τομέακών πολιτικών μέσα από την χρήση προηγμένων μεθοδολογιών δημόσιας διαχείρισης, των νέων τεχνολογιών αλλά και της εκτεταμένης διοικητικής και κοινωνικής διαβούλευσης.

4. ΣΥΝΤΟΝΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΚΥΒΕΡΝΗΤΙΚΟΥ ΕΡΓΟΥ

Τόσο η σύγχρονη ελληνική κοινωνία όσο και τα προβλήματα, οι προκλήσεις και οι ευκαιρίες που αυτή αντιμετωπίζει χαρακτηρίζονται από εξαιρετική πολυπλοκότητα και τεχνοκρατική εξειδίκευση. Συνεπώς, η αντιμετώπισή τους απαιτεί πολυδιάστατες δημόσιες πολιτικές και πολλαπλές συμπράξεις των φορέων άσκησής τους σε όλα τα επίπεδα, ενωσιακό, εθνικό, υποεθνικό. Για την διασφάλιση μιάς τέτοιας συνεργασίας απαιτείται συστηματικός και λεπτομερής συντονισμός, έλεγχος και αξιολόγηση της διοικητικής δράσης συνολικά και ενιαία.
Για το έργο αυτό απαιτείται η δημιουργία μιάς ισχυρής, μόνιμης ελεγκτικής και συντονιστικής μονάδας. Η αναβάθμιση της Γραμματείας της Κυβέρνησης που θα μετατραπεί σε μηχανισμό λεπτομερούς και συστηματικής παρακολούθησης και υποστήριξης της εφαρμογής των οριζόντιων, διατομεακών δημοσίων πολιτικών θα βελτιώσει την λειτουργία και θα ενισχύσει την συλλογικότητα και την αποτελεσματικότητα του κορυφαίου αυτού οργάνου.
Ενδεχόμενος περιορισμός του αριθμού των Υπουργείων αυξάνει τον όγκο τους και την εσωτερική τους πολυπλοκότητα. Έτσι η επιλογή αυτή δεν επιλύει αλλά μεταφέρει το πρόβλημα του συντονισμού από το δι-υπουργικό στο ενδο-υπουργικό επίπεδο.
Οι λύσεις στο έλλειμμα συντονισμού θα χρειαστεί να αναζητηθούν στην αναβάθμιση των συντονιστικών ικανοτήτων της ελληνικής διοίκησης μέσα από την εκπαίδευση, την οριζόντια δικτύωση, τη διαχείριση της διοικητικής γνώσης (knowledge management) και τις νέες τεχνολογίες.
Τα σύγχρονα πεδία δημόσιας πολιτικής διεθνώς τέμνουν οριζόντια τους παραδοσιακούς τομείς αρμοδιοτήτων των ελληνικών υπουργείων. Η Ε.Ε. σχεδιάζει δημόσιες πολιτικές με βάση ευρύτερα πεδία δημοσίων παρεμβάσεων και οι μηχανισμοί προσαρμογής και εφαρμογής των πολιτικών αυτών στο επίπεδο του εθνικού κράτους χρειάζεται κατ’ αρχή να παρακολουθήσουν την Ενωσιακή λογική δεδομένου ότι η ενεργός συμβολή στην διαμόρφωση πολιτικών σε ευρωπαϊκό επίπεδο αποτελεί σήμερα προϋπόθεση επιτυχούς άσκησής τους στο εθνικό επίπεδο.
Σε όλους τους νευραλγικούς τομείς διυπουργικών συμπράξεων θα πρέπει να συγκροτηθούν πάγιες διυπουργικές επιτροπές προκειμένου να αποτελέσουν τον βασικό μοχλό οριζόντιου συντονισμού των φορέων δημόσιας δράσης και ολοκληρωμένης άσκησης δημοσίων πολιτικών
Οι Διυπουργικές Επιτροπές θα πρέπει να υποστηρίζονται από «Γραμματείες Εφαρμογής» που έχουν την ευθύνη συντονισμού και παρακολούθησης της υλοποίησης των οριζόντιων πολιτικών. Οι Διυπουργικές Επιτροπές αναφέρονται στην Γραμματεία της Κυβέρνησης και έτσι θα συγκροτείται ένα αποτελεσματικό δίκτυο κυβερνητικού συντονισμού.
Η αναβαθμισμένη Γραμματεία της Κυβέρνησης και οι Διυπουργικές επιτροπές που αυτή θα υποστηρίζει θα συντονίζουν το νομοπαραγωγικό έργο σε συνεργασία με το Κοινοβούλιο και τις υπηρεσίες του έτσι ώστε να βελτιωθεί η νομοπαρασκευαστική ποιότητα, να αποφεύγονται οι αλληλοεπικαλυπτόμενες και αντικρουόμενες διατάξεις.

5. ΑΝΑΛΥΣΗ ΚΟΣΤΟΥΣ─ΩΦΕΛΕΙΑΣ. ΤΥΠΟΠΟΙΗΣΗ ΚΑΙ ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΩΝ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΩΝ

Μέχρι σήμερα στην ελληνική διοίκηση η έμφαση δίδεται στην διασφάλιση της νομιμότητας της διοικητικής δράσης. Η τυπική νομιμότητα ενεργειών δεν μπορεί πλέον να αποτελεί αποκλειστικό μέτρο χρηστής διοίκησης. Η χρηστή διοίκηση απαιτεί :
· αποτελεσματικότητα,
· αποδοτικότητα και
· ποιότητα έργου.
Τα στοιχεία αυτά διασφαλίζονται μόνο μέσα από την αξιοποίηση όλων των σύγχρονων τεχνικών ποσοτικής και ποιοτικής αποτίμησης του διοικητικού αποτελέσματος. Θα δημιουργηθεί συνεπώς ένας λειτουργικός μηχανισμός αποτίμησης του έργου των δημοσίων υπηρεσιών με συμμετοχή των ιδίων των υπαλλήλων αλλά και των τελικών δικαιούχων των υπηρεσιών αυτών. Πολιτικοί προϊστάμενοι, υπηρεσιακοί παράγοντες, εργαζόμενοι και εκπρόσωποι των συναλλασομένων θα συμφωνούν από κοινού για τους κατάλληλους δείκτες και στην συνέχεια μια κεντρική μονάδα αξιολόγησης που θα εντάσσεται στη Γραμματεία της Κυβέρνησης θα συντονίζει τις διαδικασίες στοχοθεσίας και ελέγχου. Το αποτέλεσμα θα είναι καλύτερες υπηρεσίες γιά τον πολίτη με χαμηλότερο κόστος.
Εξ άλλου ατελείς διαδικασίες εφαρμογής μπορούν να ακυρώσουν στην πράξη και το πλέον εμπνευσμένο και προσεκτικά προετοιμασμένο νομοθέτημα. Η δημιουργία ενός μηχανισμού πιστοποίησης της καταλληλότητας των κάθε είδους διοικητικών διαδικασιών που θα αναφέρεται στην Γραμματεία της Κυβέρνησης αποτελεί εκ των ων ουκ άνευ προϋπόθεση χρηστής διοίκησης.
Τυποποιημένες, ενιαίες και ηλεκτρονικές, διαδικασίες θα διευκολύνουν την ανάπτυξη βάσεων δεδομένων για κοινή χρήση και αυτόματη διεκπεραίωση πληροφοριών ανάμεσα στις συναρμόδιες υπηρεσίες. Έτσι ο πολίτης θα απαλλαγεί από την υποχρέωση να αναζητεί και να υποβάλλει ο ίδιος κάθε φορά τα στοιχεία που τον αφορούν σε διαφορετικές υπηρεσίες.
Η τυποποίηση και απλούστευση των διοικητικών διαδικασιών αποτελεί παράλληλα έναν από τους ισχυρότερους μηχανισμούς διαφάνειας και αντιμετώπισης της διαφθοράς.

6. ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΗ ΤΩΝ ΝΕΩΝ ΤΕΧΝΟΛΟΓΙΩΝ ΓΙΑ ΚΑΛΥΤΕΡΗ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ.

Τα Κέντρα Εξυπηρέτησης των Πολιτών υπήρξαν μια εξαιρετικά καινοτόμος παρέμβαση και ένα σημαντικό βήμα διοικητικού εκσυγχρονισμού με στόχο την βελτίωση της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών προς τους πολίτες.
Η ανάπτυξη ενός εκτεταμένου δικτύου ΚΕΠ σε όλη την χώρα και η ένταξη στο πρόγραμμά τους εκατοντάδων διαδικασιών αποτέλεσε το πρώτο σημαντικό βήμα. H ηλεκτρονική διασύνδεση των ΚΕΠ με όλες τις υπηρεσίες θα επιτρέψει την άμεση έκδοση και διακίνηση των ενδιάμεσων και τελικών διοικητικών εγγράφων δια μέσου του διαδικτύου ώστε να εξασφαλιστεί η ταχεία και αυτόματη αρχειοθέτηση και ανάκλησή τους μέσω εξειδικευμένων μηχανισμών αναζήτησης καθώς και η αυτόματη εξαγωγή στατιστικών στοιχείων και η παρακολούθηση δεικτών. Η μη αποτελεσματική προώθηση ενός τέτοιου προγράμματος αλλά αμφισβητεί μακροπρόθεσμα τον ίδιο τον θεσμό συντελώντας στην απαξίωσή του.
Απαιτείται μιά συστηματική και στοχευμένη αξιοποίηση των ΚΕΠ μέσα από την χρήση των νέων τεχνολογιών και του διαδικτύου.
Θα πρέπει κατ’ αρχή να υπάρξει ψηφιοποίηση των βασικότερων διοικητικών διαδικασιών σε κάθε τομέα δημόσιας πολιτικής. Η ψηφιοποίηση αυτή, θα πρέπει να παρέχει τη δυνατότητα ηλεκτρονικής επεξεργασίας των αιτημάτων και επικοινωνίας μεταξύ συναρμόδιων υπηρεσιών με στόχο την ελαχιστοποίηση του χρόνου αναμονής των πολιτών.
Βασικός στόχος θα πρέπει να είναι επομένως η διασφάλιση της διοικητικής διαλειτουργικότητας. Για τον σκοπό αυτόν αναπτύσσονται ψηφιακά κοινές βάσεις δεδομένων προς χρήση από το σύνολο των δημόσιων υπηρεσιών έτσι ώστε να εξασφαλίζεται η από κοινού αξιοποίηση των διοικητικών στοιχείων και πληροφοριών και να μην επιβαρύνεται ο πολίτης με διαρκή και επαναλαμβανόμενη υποβολή των στοιχείων που τον αφορούν»
Κατάλληλα εκπαιδευμένο προσωπικό θα παρέχει σε κάθε ΚΕΠ υποστήριξη στους πολίτες που δεν είναι εξοικειωμένοι με τις νέες τεχνολογίες προκειμένου να αναζητούν διοικητικές πληροφορίες που τους ενδιαφέρουν και να υποβάλλουν τις σχετικές αιτήσεις.

7. ΔΙΑΣΦΑΛΙΣΗ ΕΞΕΙΔΙΚΕΥΜΕΝΗΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΤΕΧΝΟΓΝΩΣΙΑΣ

Η αποτελεσματική λειτουργία των κρατικών υπηρεσιών αλλά και η διοικητική μεταρρύθμιση αυτή καθ’ αυτή, δεν αποτελούν πεδία εγκυκλοπαιδικών γνώσεων και γενικών καθηκόντων. Απαιτούνται εξειδικευμένες γνώσεις και δεξιότητες τόσο για την μεθοδολογία άσκησης διοίκησης όσο και για το περιεχόμενο των πολιτικών.
Στην πρώτη περίπτωση, όπως και για την διοικητική μεταρρύθμιση, θα χρειαστούν συστηματικές εισροές από τους επιστημονικούς τομείς της δημόσιας διοίκησης και της δημόσιας διαχείρισης, της δημόσιας πολιτικής, των δημοσίων οικονομικών, των ευρωπαϊκών σπουδών και του δημοσίου δικαίου.
Σημαντικό πρόβλημα συνιστά το ότι οι τέσσερις πρώτοι κλάδοι υπο-αντιπροσωπεύονται όχι μόνο στο διοικητικό σώμα αλλά και στο ελληνικό ακαδημαϊκό χώρο. Η επάρκεια διοικητικής τεχνογνωσίας συνδυασμένη με την τομεακή γνώση θα συγκροτήσουν τον κατάλληλο συνδυασμό δεξιοτήτων και γνώσεων, για την αποτελεσματική διακυβέρνηση της χώρας. Για να επιτευχθεί κάτι τέτοιο απαιτείται η αναβάθμιση και η διεύρυνση των εξειδικευμένων τμημάτων στα Πανεπιστήμια και ΑΤΕΙ και η σύνδεση των προγραμμάτων τους με τις στρατηγικές προτεραιότητες των διοικητικών φορέων.

[1] Επίκουρος Καθηγητής, Πάντειο Πανεπιστήμιο
[2] Επίκουρος Καθηγητής, ΑΤΕΙ Καλαμάτας
Στο κείμενο έχουν ενσωματωθεί εκτενείς παρατηρήσεις του Μ. Κουταλάκη, Λέκτορα, Πανεπιστήμιο Αθηνών.