Παναγιώτης Μαΐστρος. Τα πρώτα βήματα μεταρρύθμισης της Δημόσιας Διοίκησης

Σε ανύποπτο χρόνο (στις 13.02.2019) διατύπωσα σε ένα άρθρο μου στη φιλόξενη ιστοσελίδα της “Μεταρρύθμισης” «Μια Αναθεωρητική Πρόταση για τη Μεταρρύθμιση της Δημόσιας Διοίκησης», την οποία στη συνέχεια ανέλυσα με ένα 39σέλιδο κείμενό μου στην ιστοσελίδα του «Ομίλου για τη Μελέτη των Δημόσιων Πολιτικών».[ Βλέπε Π. Μαΐστρος (01.04.2019), «Μια Αναθεωρητική Πρόταση για την Ελληνική Δημόσια Διοίκηση του 2020», στο http://publicpolicies.blogspot.com/. ] 

  Με τα κείμενα αυτά αναθεωρώ κατά 90 μοίρες όποιες προσδιορίζουμε ως αναγκαίες διοικητικές μεταρρυθμίσεις τα τελευταία 25 χρόνια. 

  Δηλαδή αντί για την ολιστική, εσωστρεφή και νομοθετική προώθηση των “εν σειρά” διοικητικών μεταρρυθμίσεων, που αποτελούν μια τομεακή δημόσια πολιτική, η οποία προσβλέπει στην εφαρμογή της από κάποιον “αυτόματο πιλότο”, προτείνω μια οριζόντια δημόσια πολιτική που αποτελείται από 10+2 κομβικές και καταλυτικές μεταρρυθμιστικές δράσεις, μόνον επιτελικών και εξωστρεφών λειτουργιών, με “συναίρεση” των δράσεων διοικητικής μεταρρύθμισης και ηλεκτρονικής διακυβέρνησης, που υλοποιούνται “εν παραλλήλω”, αξιοποιώντας ως “παράθυρο ευκαιρίας” το πρώτο εξάμηνο της θητείας της επόμενης κυβέρνησης, με νομοθετικό πλαίσιο που συνοδεύεται από Πρόγραμμα υποστήριξης της εφαρμογής του. 

Οι δώδεκα (10+2) οριζόντιες δράσεις που πρότεινα είναι οι ακόλουθες: 

1. Συγκρότηση επιτελικής δομής παρά τω πρωθυπουργώ η οποία αναλαμβάνει τον σχεδιασμό και την εφαρμογή της ψηφιακής πολιτικής, περιλαμβανομένης της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης, καθώς και τον προγραμματισμό και τον συντονισμό του κυβερνητικού έργου. 

2. Εκπόνηση και εφαρμογή «ενός νόμου για την εφαρμογή των νόμων» που θα συνοδεύεται από Επιχειρησιακό Σχέδιο Εφαρμογής του και ενός Επιχειρησιακού Σχεδίου Εφαρμογής του νόμου για την «καλή νομοθέτηση». 

3. Διασφάλιση της διαλειτουργικότητας των συστημάτων όλων των δημοσίων φορέων, που διευκολύνει και την ενοποίηση του συνόλου των βάσεων δεδομένων του δημόσιου τομέα (αξιοποιώντας και το έργο e–Gov του ΕΣΠΑ). Διασφάλιση κεντρικού G–Cloud. 

4. Ενεργοποίηση του θεσμού του «προϋπολογισμού προγραμμάτων» (αξιοποιώντας και το έργο ERP του ΕΣΠΑ). 

5. Συγκρότηση ανεξάρτητης δομής σχεδιασμού και διοίκησης της εφαρμογής όλων των πολιτικών ανθρώπινου δυναμικού (HRM) της δημόσιας διοίκησης (με εργαλείο και το HRMS του ΕΣΠΑ). Δημιουργία «Σώματος ανωτάτων διευθυντικών στελεχών» (δηλαδή της φυσικής ηγεσίας της δημόσιας διοίκησης). 

6. Αναβάθμιση των ΚΕΠ και της ηλεκτρονικής πύλης ΕΡΜΗΣ (με εργαλείο και το CRMS του ΕΣΠΑ). Ψηφιακή υπογραφή και e–ΚΕΠ. 

7. Πιλοτική εφαρμογή της «Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης» σε έξι τομείς δημόσιας πολιτικής (ώστε να συγκροτηθεί ως ενιαίο το διοικητικό σύστημα της χώρας «χωρίς εσωτερικά σύνορα» και με front offices τα ΚΕΠ). Σύνδεση του έργου με τις «αιρεσιμότητες» (enabling conditions) του ΕΣΠΑ 2021–2027. 

8. Υποστήριξη και αξιοποίηση του έργου της ΕΕΤΑΑ «Οργάνωση και λειτουργικός εκσυγχρονισμός των 325 Δήμων και των 13 Περιφερειών», που χρηματοδοτείται από το ΕΣΠΑ 2014–2020. 

9. Αναβάθμιση του Συστήματος Πολιτικής Προστασίας, περιλαμβανομένης της προστασίας των Κρίσιμων Υποδομών (Critical  Infrastructure). 

10. Προώθηση του outsourcing μέσω του benchmarking. 

11. Δημιουργία ενός βαρόμετρου αξιολόγησης από τους πολίτες των υπηρεσιών της δημόσιας διοίκησης με αξιοποίηση: α) των καλών πρακτικών της σχετικής Μελέτης της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2017) και β) των ρυθμίσεων του άρθρου 24 του νόμου 4369/2016. 

12. Πιλοτική εφαρμογή του θεσμού του συμμετοχικού προϋπολογισμού στην Τοπική Αυτοδιοίκηση. 

Καταγράφοντας τις πολιτικές πρωτοβουλίες που πήρε η νέα Κυβέρνηση διαπιστώνουμε ότι: 

–  Προωθείται η 1η δράση συγκρότησης επιτελικής δομής παρά τω πρωθυπουργώ με το νόμο 4622 για το Επιτελικό Κράτος και με τη συγκρότηση της Προεδρίας της Κυβέρνησης και η 3η δράση με τη δημιουργία του Υπουργείου Ψηφιακής Διακυβέρνησης και το κεντρικό G–Cloud στη Γενική Γραμματεία Πληροφοριακών Συστημάτων. 

Επίσης, διαβάζοντας τις Προγραμματικές Δηλώσεις στη Βουλή του Πρωθυπουργού και του Υπουργού Ψηφιακής Διακυβέρνησης,[ Βλέπε Κ. Πιερρακάκης: «Στοίχημα» οι φιλικές υπηρεσίες του Δημοσίου προς τον πολίτη», ΤΟ ΒΗΜΑ, 21.07.2019, Πηγή: ΑΠΕ–ΜΠΕ. ] διαπιστώνουμε ότι: 

–  Προωθούνται η 6η δράση με την αναβάθμιση των ΚΕΠ και την «κεντρική διαδικτυακή πύλη gov.gr» και τα ψηφιακά εργαλεία της 4ης, της 5ης και της 6ης δράσης, δηλαδή τα εργαλεία «του ενδοεπιχειρησιακού σχεδιασμού του δημοσίου τομέα–ERP, της διαχείρισης του ανθρωπίνου δυναμικού–HRMS και της διαχείρισης των σχέσεων του δημοσίου με τους πολίτες–CRM», καθώς και το ψηφιακό εργαλείο “112” της 9ης δράσης. 

Εκτιμώ ότι θα υποστηριχθεί και η 8η δράση που αφορά το έργο της ΕΕΤΑΑ, δεδομένου ότι ταιριάζει με την κυβερνητική προτεραιότητα της «Απλούστευσης διαδικασιών και μείωσης της γραφειοκρατίας». 

Επομένως το 50% των δώδεκα δράσεων φαίνεται πως περιλαμβάνονται στο νομοθετικό ξεκίνημα και στις προγραμματικές δεσμεύσεις της νέας Κυβέρνησης. 

Επειδή συνήθως τίποτα δεν είναι τυχαίο, τα τρία από τα ψηφιακά εργαλεία (ERP, HRMS, CRM), που έχει καθυστερήσει η υλοποίησή τους, εντάχθηκαν το 2014 στο Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Μεταρρύθμιση Δημόσιου Τομέα» του ΕΣΠΑ 2014–2020 από το Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης με Υπουργό τον σημερινό Πρωθυπουργό. 

Παράλληλα, θεωρώ ιδιαίτερα θετικό ότι, τουλάχιστον μέχρι σήμερα, δεν άκουσα κάποιον κυβερνητικό παράγοντα να επαναλαμβάνει τις παρελθούσης χρήσεως εσωστρεφείς διοικητικές μεταρρυθμίσεις που μας επέβαλαν οι “θεσμοί” (τροποποίηση των οργανογραμμάτων, περιγράμματα των θέσεων εργασίας, αξιολόγηση της ατομικής απόδοσης των υπαλλήλων κλπ). Ελπίζω η νέα Κυβέρνηση να ολοκληρώσει τυπικά τις μεταρρυθμίσεις αυτές, ώστε να βάλουν οι “θεσμοί” ένα “τικ” (V) στην check list και να κοσμήσουμε με τα παραδοτέα τους το μουσείο διοικητικών μεταρρυθμίσεων του προηγούμενου αιώνα. 

Ταυτόχρονα, και δεδομένου ότι το «παράθυρο ευκαιρίας» για σοβαρές διοικητικές μεταρρυθμίσεις «προσφέρεται μόνο στο πρώτο εξάμηνο μιας κυβερνητικής θητείας (βλέπε ΑΣΕΠ, “ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ” και Συνήγορος του Πολίτη, “ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗΣ” και “ΔΙΑΥΓΕΙΑ”)»,[ Βλέπε Π. Μαΐστρος (13.02.2019), «Μια Αναθεωρητική Πρόταση για τη Μεταρρύθμιση της Δημόσιας Διοίκησης», στο metarithmisi.gr.] ελπίζω και οι υπόλοιπες κομβικές και καταλυτικές δράσεις που προτείνω και ιδίως ο «Νόμος για την εφαρμογή των νόμων», η «Ανεξάρτητη δομή σχεδιασμού και διοίκησης της εφαρμογής όλων των πολιτικών ανθρώπινου δυναμικού» και η «Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση» να κατανοηθούν και να υιοθετηθούν από τους αρμόδιους κυβερνητικούς παράγοντες. Άλλωστε οι σοβαρές μεταρρυθμίσεις χρειάζονται τουλάχιστον μια τετραετία για να έχουν μετρήσιμα αποτελέσματα και κοινωνική αναγνώριση. 

Ποιοί κίνδυνοι παραμονεύουν; Οι κλασικές αδυναμίες του πολιτικο–διοικητικού συστήματός μας: 

–  Νόμοι που στολίζουν το ΦΕΚ, χωρίς πρόγραμμα υποστήριξης της εφαρμογής τους και γενικότερα η “νομικο-στρεφής” κουλτούρα του συστήματος που περιορίζει την ανάπτυξη επιχειρησιακής κουλτούρας. 

–  Η απουσία επαρκούς τεχνογνωσίας «μεταρρυθμιστικής τεχνικής» (reform engineering) και η ανεπαρκής ικανότητα «διοίκησης αλλαγής», με συνέπεια οι εύλογες αδράνειες και αντιστάσεις κοινωνικών ομάδων και συστημάτων να «προσγειώνουν» και να «εσωματώνουν» τις επιχειρούμενες αλλαγές και βελτιώσεις. 

–  Οι αδυναμίες στελέχωσης και οργάνωσης των δημοσίων φορέων, μετά από τα δέκα περιοριστικά χρόνια της κρίσης, οι αντικειμενικές αλλά χρονοβόρες διαδικασίες του νόμου 4412 του 2016 περί δημοσίων συμβάσεων στην εκπόνηση μελετών, την εκτέλεση έργων, την παροχή υπηρεσιών και τη διενέργεια προμηθειών και η ανεπαρκής τεχνική βοήθεια των δημοσίων φορέων για την ωρίμανση και την υλοποίησή τους. Οι fast track διαδικασίες που θα έλυναν τα προβλήματα έρχονται σε αντίθεση με Κοινοτικές οδηγίες και κυρίως με τη διαχρονική έλλειψη της εμπιστοσύνης των πολιτών στο κράτος. 

–  Η απίσχναση της μεταρρυθμιστικής δυναμικής λόγω των προβλημάτων της καθημερινότητας και η γρήγορη εξάντληση της ισχυρής πολιτικής βούλησης που διακηρυκτικά συνοδεύει τις εξαγγελίες μεταρρυθμίσεων, αλλά δεν έχει την υπομονή και επιμονή του μαραθωνοδρόμου, με συνέπεια να επιβεβαιώνεται η εμπειρική διαπίστωση των δημοσίων υπαλλήλων ότι «Το θαύμα κρατάει τρεις μέρες και το μεγάλο τέσσερεις». 

Το σημαντικότερο πάντως στοίχημα που πρέπει κατά τη γνώμη μου να κερδίσει η νέα Κυβέρνηση είναι, όσες από τις διοικητικές μεταρρυθμίσεις πετύχουν, να μην παραμείνουν στον συνήθως εσωστρεφή χαρακτήρα τους, αλλά να συμβάλουν στη βελτίωση των υπηρεσιών στους πολίτες και τις επιχειρήσεις, ώστε να αποκτήσουν κοινωνική καταξίωση και στήριξη, που είναι η μόνη εγγύηση για τον μη αντιστρεπτό χαρακτήρα των αλλαγών και βελτιώσεων που θα έχουν επιφέρει. 

Διότι τελικά η παραμένουσα αξία μιας κυβερνητικής θητείας είναι τα προγράμματα, οι νόμοι, οι δομές και οι λειτουργίες που μετασχηματίζονται σε θεσμούς και διευρύνουν το κοινωνικό κεφάλαιο της κοινωνίας.

[Πρώτη δημοσίευση: Μεταρρύθμιση - metarithmisi.liberal.gr 17-08-2019]  

Παναγιώτης Μαΐστρος. Το Σχέδιο Νόμου για το Επιτελικό Κράτος

Παρακολουθώ με προσοχή τον δημόσιο διάλογο που αφορά το Σχέδιο Νόμου για το Επιτελικό Κράτος και όσα δημοσιεύονται από τη συζήτηση που γίνεται στη Βουλή, η οποία έχει τα παραδοσιακά πολιτικά χαρακτηριστικά που βασίζονται κυρίως σε ιδεολογικούς συμβολισμούς.

Έχοντας μελετήσει το περιεχόμενό του θα το προσεγγίσω κυρίως υπό την οπτική της διοικητικής επιστήμης και ειδικότερα του δημόσιου μάνατζμεντ (public management).

Οι βασικές επιλογές του Σχεδίου Νόμου βασίζονται σε προτάσεις που διατυπώνουν τα τελευταία χρόνια Διεθνείς και Ελληνικοί φορείς και εμπειρογνώμονες για τη βελτίωση της Δημόσιας Διοίκησης.

Ενδεικτικά, αναφέρω την Έκθεση «Επιθεώρηση της Κεντρικής Διοίκησης» (2011) του ΟΟΣΑ, που τον συμβουλεύονται πλέον όλα τα (έστω και διακηρυκτικά) φιλοευρωπαϊκά κόμματα, η οποία περιλαμβάνει τις ακόλουθες συστάσεις για την Ελληνική Δημόσια Διοίκηση:

–  Συγκρότηση Κέντρου Διακυβέρνησης (σελ. 33).

–  Στρατηγική διαχείριση του προϋπολογισμού και καθιέρωση προϋπολογισμού προγραμμάτων (σελ. 36).

–  Καλύτερη νομοθέτηση (σελ. 30 & 79).

–  Στρατηγική μονάδα σε κάθε υπουργείο με αρμοδιότητες σε θέματα στρατηγικού σχεδιασμού, ανθρώπινου δυναμικού, προϋπολογισμού, καλύτερης νομοθέτησης, διαχείρισης δεδομένων και ΤΠΕ, καθώς και ενδοϋπουργικός και διυπουργικός συντονισμός (σελ. 33).

–  Ηλεκτρονική διακυβέρνηση και διαλειτουργικότητα μεταξύ των υπουργείων (σελ. 30 & 34).

–  Διάκριση μεταξύ του πολιτικού επιπέδου και μιας τεχνικά ικανής και αντικειμενικής δημοσιοϋπαλληλίας (σελ. 37).

Εκτιμώ λοιπόν ότι με το Σχέδιο Νόμου:

·         ως «Κέντρο Διακυβέρνησης» συγκροτείται η Προεδρία της Κυβέρνησης (άρθρο 21),

·         ως «Στρατηγική μονάδα σε κάθε υπουργείο» συγκροτείται η Υπηρεσία Συντονισμού σε κάθε υπουργείο (άρθρο 38),

·         η «καλή νομοθέτηση» ανατίθεται στη Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων (άρθρο 25),

·         ο «διυπουργικός συντονισμός» επιδιώκεται μέσω των δύο Γενικών Γραμματειών Συντονισμού (άρθρο 26),

·         ο «ενδοϋπουργικός συντονισμός» σε υπηρεσιακό επίπεδο ανατίθεται στον Υπηρεσιακό Γραμματέα του υπουργείου (άρθρο 36), η διαδικασία επιλογής και ο ρόλος του οποίου επιχειρεί τη «διάκριση μεταξύ του πολιτικού επιπέδου και μιας τεχνικά ικανής και αντικειμενικής δημοσιοϋπαλληλίας»,

·         η «ηλεκτρονική διακυβέρνηση» και η παρακολούθηση του κυβερνητικού έργου οργανώνεται με το κυβερνητικό M.I.S.– “MAZI” (άρθρο 27) και

·         ο «στρατηγικός σχεδιασμός» και ο «προϋπολογισμός προγραμμάτων» ανατίθεται σε κεντρικό επίπεδο στο Υπουργικό Συμβούλιο, που έχει την αρμοδιότητα της έγκρισης των προσχεδίων δράσης των υπουργείων και του ενοποιημένου προσχεδίου δράσης της Κυβέρνησης, του νομοθετικού προγραμματισμού και του προγραμματισμού του ανθρώπινου δυναμικού, μαζί με το προσχέδιο προϋπολογισμού της Γενικής Κυβέρνησης (άρθρο 3).

Μετά ταύτα, αναρωτιέμαι γιατί το Σχέδιο Νόμου κατηγορείται ότι «οδηγεί σε υπερσυγκέντρωση εξουσιών και σε πρωθυπουργικό κρατικό σύστημα, το οποίο είναι ξένο με την κοινοβουλευτική δημοκρατία».

Κατά τη γνώμη μου, η επιχειρούμενη συγκρότηση προγραμματικής και διοικητικής πυραμίδας δεν επιχειρεί να μιμηθεί τον «δημοκρατικό συγκεντρωτισμό» που δίδασκε το Πανεπιστήμιο του Λομονόσοφ, αλλά προσπαθεί να υποκαταστήσει με την κουλτούρα προγραμματισμού των Βορειοευρωπαϊκών χωρών την ελληνική μέθοδο προγραμματισμού που είναι το «Βλέποντας και κάνοντας».

Επίσης, επιχειρεί να διατρήσει οριζόντια τα υπουργεία–“silos” ή φέουδα όπως τα ονομάζει σε πρόσφατο άρθρο του ο Σταύρος Λυγερός.[1]

Όσον αφορά την «ενός ανδρός Αρχή», αρκεί να υπενθυμίσω ότι το Σχέδιο Νόμου προβλέπει ότι το Υπουργικό Συμβούλιο λειτουργεί με κανόνες συλλογικού οργάνου, η γνώμη του Πρωθυπουργού «υπερισχύει στην περίπτωση ισοψηφίας»!!! (άρθρο 4) και δεν του δίνει ούτε καν το δικαίωμα της αρνησικυρίας.

Το πρόβλημα βρίσκεται αλλού και το αναλύει στο ίδιο άρθρο του ο Σταύρος Λυγερός: «Μετά την κατάργηση το 1985 κάποιων εξουσιών του Προέδρου της Δημοκρατίας, το κοινοβουλευτικό πολίτευμα στην Ελλάδα έχει επί της ουσίας εξελιχθεί σε πρωθυπουργοκεντρικό. ..... Μείζον πρόβλημα είναι ότι η νομοθετική εξουσία έχει στην πράξη εκφυλισθεί σε θεραπαινίδα της εκτελεστικής. Σήμερα ο κάθε βουλευτής της συμπολίτευσης είναι περισσότερο υποψήφιος προς υπουργοποίηση παρά βουλευτής».

Επομένως αυτό που χρειάζεται δεν είναι να μειώσουμε τον ρόλο του Πρωθυπουργού που είναι στην κορυφή της εκτελεστικής εξουσίας, αλλά να ενισχύσουμε τη νομοθετική εξουσία (π.χ. με το ασυμβίβαστο υπουργού – βουλευτή, την ουσιαστικοποίηση της νομοθετικής λειτουργίας της Βουλής αντί της σημερινής επικυρωτικής λειτουργίας της) και να ενδυναμώσουμε τα θεσμικά αντίβαρα (Δικαστική εξουσία, Ανεξάρτητες Αρχές) και τους θεσμούς διαφάνειας, λογοδοσίας και συμμετοχής των πολιτών.  

Επανερχόμενος στο Σχέδιο Νόμου θα ήθελα να σημειώσω και τα ακόλουθα:

·         Ο ρόλος που αναλαμβάνει η Γενική Γραμματεία Νομικών και Κονοβουλευτικών Θεμάτων (άρθρο 25) είναι σημαντικός και ιδίως το ότι χωρίς την υπογραφή του Γενικού Γραμματέα οι υπηρεσίες της Βουλής δεν παραλαμβάνουν νομοσχέδια ή υπουργικές τροπολογίες. Χρειάζεται όμως σοβαρή επιστημονική και διοικητική υποστήριξη αυτού του ρόλου, διότι αλλιώς κινδυνεύει να δημιουργηθεί συμφόρηση (bottleneck) που θα οδηγήσει στη χαλάρωση της διαδικασίας και τελικά στην ακύρωση του ρόλου της Γενικής Γραμματείας.

·         Οι αρμοδιότητες και οι λειτουργίες που ανατίθενται στις Γενικές Γραμματείες Συντονισμού (άρθρο 26) αποτελούν ένα συγκεντρωμένο τεράστιο έργο που κινδυνεύει να «ανευθυνοποιήσει» τα αρμόδια Υπουργεία, αντί να πετύχει το faire faire και τον συντονισμό τους. Ο ρόλος τους πρέπει να επικεντρωθεί στην εκπόνηση των στρατηγικών κατευθύνσεων, στην παρακολούθηση και τον συντονισμό του κυβερνητικού έργου και σε επιτελικό έργο.

·         Η πρόβλεψη των 340 θέσεων μόνιμων υπαλλήλων στην Προεδρία της Κυβέρνησης (άρθρο 29) αποτελεί θετική επιλογή που μπορεί να συμβάλλει στη δημιουργία θεσμικής μνήμης σε κεντρικό επιτελικό επίπεδο. Για το λόγο αυτό, πρέπει να καταβληθεί προσπάθεια ώστε η κατανομή τους στις οργανικές μονάδες και ο ρόλος που θα τους ανατεθεί (περιλαμβανομένης της τοποθέτησής τους σε θέσεις προϊσταμένων οργανικών μονάδων) να συμβάλει στον στόχο αυτόν.

·         Η ανάθεση στους Γενικούς Διευθυντές της αρμοδιότητας τελικής υπογραφής των ατομικών διοικητικών πράξεων είναι μια προσπάθεια μείωσης της πελατειακής διαμεσολάβησης και εάν δεν υπονομευθεί θα έχει μεταρρυθμιστική εμβέλεια ανάλογη με τα ΚΕΠ.

·         Ο θεσμός των Υπηρεσιακών Γραμματέων Υπουργείων (άρθρο 36) είναι ασφαλώς καλύτερος του θεσμού των Διοικητικών Γραμματέων του Ν.4369/2016, διότι επιλέγονται από Ανεξάρτητη Αρχή και όχι από τον Υπουργό.

Όσον αφορά τη διαδικασία επιλογής Τομεακών και Διοικητικών Γραμματέων που νομοθέτησε η προηγούμενη Κυβέρνηση προτιμώ να αντιγράψω ένα απόσπασμα από την Επιτελική Σύνοψη της Μελέτης του ΕΛΙΑΜΕΠ «Μεταρρυθμίσεις στη Δημόσια Διοίκηση στη διάρκεια της κρίσης» (2018), που συντόνισε η καθηγήτρια Καλλιόπη Σπανού :

«Η σύλληψη του καθεστώτος των Διοικητικών και Τομεακών Γραμματέων με θητεία ενέχει μια ασάφεια. Αποτελούν μέρος της πολιτικής ή της διοικητικής πυραμίδας;  Η θητεία νοείται ως εγγύηση ώστε το επιτελικό στέλεχος να ασκεί απερίσπαστο και με επαγγελματικά κριτήρια τα καθήκοντά του. Δεν εγγυάται όμως την από-πολιτικοποίηση και πολύ περισσότερο δεν αντιμετωπίζει το κρίσιμο ζήτημα της θεσμικής συνέχειας και μνήμης, αφού τα στελέχη αυτά αποχωρούν. (σελ. 76)...... Ίσως τελικά να ήταν προτιμότερη η αποδοχή επί της αρχής ότι θέσεις που βρίσκονται στη διεπαφή διοίκησης–πολιτικής, επισήμως ανάγονται στη διακριτική ευχέρεια της πολιτικής, με τήρηση ορισμένων προϋποθέσεων (ελάχιστων απαιτήσεων). Έτσι, οι πολιτικές επιλογές δεν θα χρειάζεται να γίνονται εμμέσως, υπό την κάλυψη τυπικών διαδικασιών οδηγώντας στη διάσταση μεταξύ τύπου και ουσίας, δηλ. στη συνήθη τάση υψηλού φορμαλισμού χωρίς ουσιαστικό αντίκρισμα. Η συγκεκριμένη μεταρρύθμιση θέτει περισσότερο από άλλες το ζήτημα της συμβατότητας με την ελληνική πολιτική κουλτούρα (σελ. 77)».

Η σύσταση της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας αποτελεί μια θετική επιλογή που μπορεί να διασφαλίσει τον συντονισμό των ελεγκτικών μηχανισμών, εάν συνοδευτεί από ένα αποτελεσματικό Σχέδιο Μετάβασης που θα αξιοποιήσει την εμπειρία «διοίκησης αλλαγής».

Τι λείπει από το Σχέδιο Νόμου;

Τα Υπουργεία, κατά τη διαδικασία εκπόνησης των προσχεδίων δράσης, είναι απαραίτητο να ζητούν τις κατά τομέα πολιτικής προτάσεις των Περιφερειών της χώρας. Επίσης σε κάθε ετήσιο σχέδιο δράσης Υπουργείου και στο ενοποιημένο σχέδιο Κυβερνητικής πολιτικής πρέπει να περιλαμβάνεται ένα κεφάλαιο με την περιφερειοποίησή του, ώστε να αποτυπώνεται με σαφή τρόπο πώς διαφοροποιούνται οι ρυθμίσεις, τα μέτρα και τα προγράμματά τους στις νησιωτικές, τις ορεινές, τις αγροτικές, τις αστικές και τις μητροπολιτικές περιοχές.

Ποιό είναι το δυσκολότερο ζήτημα στην εφαρμογή του Σχεδίου Νόμου όσον αφορά τον συντονισμό του κυβερνητικού έργου; Η συγκρότηση αρμονικής μήτρας με τις τομεακές/κάθετες λειτουργίες των Γενικών Γραμματέων και τις οριζόντιες λειτουργίες των Υπηρεσιακών Γραμματέων.

Παράλληλα, είναι αναγκαίο να αναφέρω άλλες τρεις συστάσεις της Έκθεσης του ΟΟΣΑ που θα ήταν ιδιαίτερα σημαντικό να νομοθετηθούν, αλλά και να διασφαλιστεί η εφαρμογή τους:

–  Κάθε νέος νόμος ή πολιτική να περιλαμβάνει σχέδιο εφαρμογής,[2] με ενδιάμεσους στόχους και ποσοτικούς δείκτες βασισμένους στα πραγματικά δεδομένα που προκύπτουν από τη μέτρηση της αποτελεσματικότητας και σαφή προσδιορισμό των δρώντων που πρέπει να διαδραματίσουν κάποιο ρόλο στη διαδικασία υλοποίησης (σελ. 35).

–  Μεταρρύθμιση και ενίσχυση της ανώτερης δημοσιοϋπαλληλίας, δικτύωση των διευθυντών ανθρώπινου δυναμικού, δημιουργία μιας κεντρικής «εργοδοτικής» υπηρεσίας για στρατηγικά ζητήματα διοίκησης ανθρώπινου δυναμικού, εξασφάλιση του συντονισμού της με τις δημοσιονομικές υποχρεώσεις του Υπουργείου Οικονομικών και επιλογή του επικεφαλής της υπηρεσίας αυτής με μη πολιτικά κριτήρια (σελ. 134–135).

–  Στρατηγική συλλογής και διαχείρισης δεδομένων και εφαρμογή «συστήματος διαχείρισης της γνώσης» (σελ. 39).

Κλείνοντας, θα ήθελα να επισημάνω ότι το μεγάλο ερώτημά μου δεν αφορά το περιεχόμενο του Σχεδίου Νόμου, αλλά την εφαρμογή του μετά την ψήφισή του από τη Βουλή.

Στην ανάλογη προσπάθεια που κάναμε πριν από 33 χρόνια (Νόμος 1622/1986 – Μέρος Τέταρτο «Δημοκρατικός Προγραμματισμός» – άρθρα 70–74) είχαμε τη ρομαντική αφέλεια πως θα συμβάλλουμε στον συντονισμό της διαδικασίας του αναπτυξιακού προγραμματισμού, δηλαδή πως «θα τετραγωνίσουμε τον κύκλο».

Η μεγάλη διαφορά σήμερα είναι ότι η προσπάθεια ξεκινάει από τον Πρωθυπουργό που δημιουργεί ένα Κέντρο Διακυβέρνησης για τον ιεραρχικά ενοποιημένο προγραμματισμό και τον συντονισμό του κυβερνητικού έργου.

Το εγχείρημα θα κριθεί από τρεις παραμέτρους:

–  Εάν θα εκπονηθεί ένα Επιχειρησιακό Σχέδιο Εφαρμογής με πρότυπα, οδηγίες, on line επικοινωνία, διασφάλιση των υλικών και άυλων πόρων, κατάρτιση και συμβουλευτική υποστήριξη των στελεχών, σύστημα διοίκησης–παρακολούθησης–αξιολόγησης της εφαρμογής του Σχεδίου.

–  Εάν τα στελέχη των επιτελικών δομών και λειτουργιών σε υπουργικό και κεντρικό επίπεδο δείξουν επαγγελματισμό και αποτελεσματικότητα στο δημόσιο μάνατζμεντ και δεν βασιστούν στην ψευδαίσθηση του κρατικού imperium που δίνει ο Νόμος και

–  Εάν το εγχείρημα επικοινωνηθεί μέσω ορατών στους πολίτες αποτελεσμάτων, ώστε να αποκτηθεί «ο πιο πολύτιμος πόρος στη δημοκρατία μας που είναι η εμπιστοσύνη των πολιτών στους θεσμούς», όπως γράφει σε πρόσφατο άρθρο του ο αρμόδιος Υφυπουργός.[3]

Εφόσον δε το νομοθετούμενο Σύστημα Διακυβέρνησης πετύχει τον τεκμηριωμένο σχεδιασμό και την αποτελεσματική εφαρμογή των δημόσιων πολιτικών της Κυβέρνησης, οι πολίτες θα μπορούν να κρίνουν πολιτικά τη συμβολή της στην ανάπτυξη της χώρας και την κοινωνική συνοχή και στην ανέλιξη και την κοινωνική προστασία των ίδιων και των παιδιών τους.

Αλλιώς η Πολιτική θα ισχυρίζεται ότι θέλει, αλλά ότι η Διοίκηση δεν την αφήνει.

[α' δημοσίευση Μεταρρύθμιση 4/8/2019]

---

[1] Σ. Λυγερός (01.08.2019), Από τα υπουργεία-φέουδα στο πρωθυπουργείο: Το επιτελικό κράτος του Γεραπετρίτη, https://slpress.gr/politiki/

[2] Βλέπε και το άρθρο μου στο ΒΗΜΑ Τελικά ο Ροΐδης είχε δίκιο (21.04.2019), που αναδημοσιεύτηκε στο metarithmisi.gr

[3] Α. Σκέρτσος (03.08.2019), Το επιτελικό κράτος και το σύνδρομο της Στοκχόλμης, Εφημερίδα των Συντακτών.