8ο Συνέδριο Διοικητικών Επιστημών, 12-13/12 Πνευματικό Κέντρο Δήμου Αθηναίων

Δ.Π. Σωτηρόπουλος, Φάσεις και αντιφάσεις του ελληνικού κράτους στον 20ό αιώνα, 1910-2001

To  βιβλίο επιχειρεί "...πρωτίστως, να δοκιμάσει ερμηνείες και να ξανασκεφτεί πάνω στα μεγάλα ερωτήματα της σύγχρονης ελληνικής ιστορίας, καλύπτοντας την περίοδο από το 1909, τη χρονιά όπου με το κίνημα στο Γουδί και τις αλυσιδωτές αντιδράσεις που προκαλεί στο πολιτικό και κοινωνικό πεδίο, η χώρα εισέρχεται σε μια εντελώς νέα ιστορική φάση· μέχρι το 2001 που αυτή εγκαταλείπει το εθνικό της νόμισμα για να υιοθετήσει από τις αρχές του 2002 το κοινό ευρωπαϊκό αλλά και ξεκινά μια εποχή άρνησης του πολιτικού συστήματος και της κοινωνίας για προσαρμογή στη νέα, σκληρή, αλλά και γεμάτη ευκαιρίες πραγματικότητα της παγκοσμιοποίησης."

Ο Δημήτρης Π. Σωτηρόπουλος  είναι  Καθηγητής Σύγχρονης Πολιτικής Ιστορίας στο Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου και διευθυντής του ΠΜΣ, “Δημόσια Διοίκηση και Τοπική Αυτοδιοίκηση”.  Γραμματέας Σύνταξης της Νέας Εστίας, και τακτικός αρθρογράφος της εφημερίδας Η Καθημερινή. 

ΑΝΑΛΥΤΙΚΗ ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ ΤΟΥ ΒΙΒΛΙΟΥ

D.G. Dimitrakopoulos & A. G. Passas, The reform of the public revenue administration in Greece: re-building the ship during the storm?

Summary 

The conclusion that we have drawn from this analysis is that this is a prima facie case of the impact of vincolo esterno in the sense that the establishment of the Independent Authority for Public Revenue (IAPR) would not have taken place in the absence of the MoUs and the conditions that they entailed. The newly-established authority has far greater functional independence as well as financial and administrative autonomy than its predecessors and is much more akin to the British (HMRC) and Swedish institutions than any other EU member state. It has the power to:

    (a) in terms of functional independence

• interpret all relevant applicable tax laws,
• determine its own strategic and operational plans, including goal-setting and performance indicators,
• oversee, coordinate, monitor and assess the operation of all relevant units in relation to the strategic and operational objectives defined in its own plans,
• plan tax, customs and other relevant controls for the monitoring of all relevant tax laws,
• assess and prioritise any control requests that it receives, 
• combat tax evasion, smuggling, illicit trade, tax fraud, 
• combat corruption, lack of transparency, inefficiency, low productivity and low quality service provision encountered in public revenue, custom, and other relevant services
• propose legislative and other measures aiming to improve tax and customs compliance, including in relation to speeding up the collection of public revenue
• offer its opinion on draft legislation that relates to its domain of responsibility,
• take any other action that its duties require.

(b) In terms of administrative and financial autonomy, it has the power to

• organise its own services and manage all resources available to it,
• shape and manage its own budget autonomy, 
• enjoys a significant degree of protection under the new law
• develop, update, maintain (or purchase) and utilise the IT system that it needs in the context of a broader IT and e-government strategy.

Second, we have concluded that increasing the autonomy of the country's public revenue institutions is a step in the right direction because it can address at least some of the root causes of the country's endemic problems in collecting taxes. This does not mean that it is a central or indeed the only factor behind the significant recent improvement in tax collection. This is a rather complex matter that requires further research, partly because of the impact of capital controls and the dramatic increase in the use of cards for payments.

Third, the process of change did not have to go as far as it did; rather increasing the lenders but the process went further simply because key decisions of Greek governments undermined their credibility at crucial points of the reform process. In other words, though the logic of conditionality is thought to involve diktats that are issued by the lenders and are obeyed by the recipient country, in this case the weaker party ended up unintentionally shaping the final outcome.

Fourth, the reform is likely to have created (in line with the logic of unintended consequences that characterizes processes of institutional change) a new problem: the IAPR is currently accountable to parliament but the Greek parliament is not by virtue of its own internal but also the broader Greek political culture likely to be able and willing to perform this role (see the section on future research).

The full report 

ΠΡΟΣΚΛΗΣΗ ΕΚΔΗΛΩΣΗΣ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΝΤΟΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΝΕΑ ΣΕΙΡΑ ΤΟΥ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ ΣΠΟΥΔΩΝ «ΔΗΜΟΣΙΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΚΑΙ ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ»

            

Το Τμήμα Διοίκησης Επιχειρήσεων και Οργανισμών του Πανεπιστημίου Πελοποννήσου οργανώνει και λειτουργεί το ακαδημαϊκό έτος 2019-2020 την νέα σειρά του Προγράμματος Μεταπτυχιακών Σπουδών «Δημόσια Διοίκηση και Τοπική Αυτοδιοίκηση».

Το πρόγραμμα είναι 18μηνης διάρκειας (παρακολούθηση μαθημάτων κατά το α’ και β’ εξάμηνο και εκπόνηση διπλωματικής εργασίας κατά το γ’ εξάμηνο) και οδηγεί στην απονομή́ Μεταπτυχιακού́ Διπλώματος (Μ.Δ.Ε.) στην «Δημόσια Διοίκηση και Τοπική Αυτοδιοίκηση». (Master’s in Public Administration and Local Government -MPA).

Παρακολούθηση του προγράμματος μπορεί να πραγματοποιηθεί και εξ αποστάσεως , σύμφωνα πάντα με τις ισχύουσες διατάξεις.

Στο ΠΜΣ γίνονται δεκτοί κάτοχοι τίτλου πρώτου κύκλου σπουδών Πανεπιστημίων και Τ.Ε.Ι. της ημεδαπής ή ομοταγών ιδρυμάτων της αλλοδαπής.

Για αναλυτικές πληροφορίες πατήστε ΕΔΩ

Παναγιώτης Μαΐστρος. Οι θεσμοί και η εμπιστοσύνη των πολιτών.

Όλο και περισσότερο τα τελευταία χρόνια με απασχολεί το πώς η χώρα μας θα διευρύνει το κοινωνικό κεφάλαιό της και ιδίως τους θεσμούς της και την εμπιστοσύνη της κοινωνίας σε αυτούς. Γιατί μόνον έτσι κάθε νέα Κυβέρνηση δεν θα μας θυμίζει τον Σίσυφο με το νομοθετικό έργο της. 

Διότι κάνουμε λάθος όταν λέμε ότι “θεσμοθετούμε”, ενώ απλώς “νομοθετούμε”. Ένας νόμος για να γίνει “θεσμός” χρειάζεται να διασφαλιστεί η εφαρμογή του (να μη μείνει κρεμασμένος στο ΦΕΚ), να πετύχει τους ποσοτικούς και ποιοτικούς στόχους του, να επικοινωνηθεί στους πολίτες και να πετύχει την κοινωνική αναγνώριση, καταξίωση και στήριξη, άρα την εμπιστοσύνη των πολιτών και τη μακροημέρευσή του. 

Βέβαια είναι σημαντικό ένας νόμος να υπερψηφίζεται και από κόμματα της αντιπολίτευσης και επομένως διασφαλίζει ευρύτερη πολιτική αποδοχή, αλλά ο “νόμος Διαμαντοπούλου” μας δείχνει ότι αυτό δεν αρκεί. Τις περισσότερες φορές πολιτικά κόμματα που καταψήφισαν ένα νόμο τον υπερασπίζονται απέναντι σε επιχειρούμενες καταστρατηγήσεις του, όταν πλέον έχει την κοινωνική στήριξη, δηλαδή έχει γίνει θεσμός. 

Προτείνω να προσεγγίσουμε το ζήτημα πρακτικά, με βάση τις προσλαμβάνουσες παραστάσεις μας και την υπάρχουσα κοινωνική εμπειρία. 

Στα μέσα της δεκαετίας του ’90 είχα τη χαρά να συνεργαστώ ad hoc με έναν υπουργό, που ανήκει στους έλληνες πολιτικούς με διαχρονική και καθολική αναγνώριση για το έργο τους, σχετικά με την κατανομή ενός σημαντικού ποσού από τον κρατικό προϋπολογισμό, με το οποίο θα χρηματοδοτούνταν δημόσιοι και ιδιωτικοί φορείς για τη διεξαγωγή εκδηλώσεων πολιτισμού. 

Ο υπουργός επέλεξε να μη μοιράσει κατά το δοκούν το ποσό αυτό μόνο με μια Υπουργική Απόφαση, όπως συνηθιζόταν μέχρι τότε, αλλά προσδιόρισε με τη συνεργασία των υπηρεσιών του υπουργείου αντικειμενικά κριτήρια κατανομής και ετοιμάσαμε μαζί μια πρότυπη Προγραμματική Σύμβαση, με βάση την οποία οι ενδιαφερόμενοι φορείς συμφώνησαν με το υπουργείο τις υποχρεώσεις και τα δικαιώματά τους και συγκρότησαν μια κοινή επιτροπή παρακολούθησης της πιστής εφαρμογής της Σύμβασης.

Η ειδοποιός διαφορά είναι ότι η Υπουργική Απόφαση κατανομής του χρηματικού ποσού (δηλαδή η ΣΑΕ), που απεικονίζει τη «δεσποτική εξουσία» του κράτους και βασίζεται στο πατερναλιστικό σύστημα αξιών, θα είχε εφεξής τυπικό χαρακτήρα. Τα ποσά χρηματοδότησης και οι αναλαμβανόμενες δεσμεύσεις βασίζονταν πλέον σε δημοσιοποιημένα αντικειμενικά κριτήρια κατανομής και μια Προγραμματική Σύμβαση που έχει τον χαρακτήρα της εταιρικής σχέσης με αμοιβαία αποδεκτές δεσμεύσεις στόχων, περιεχομένου και αποτελεσμάτων και σύστημα διοίκησης – παρακολούθησης – αξιολόγησής τους. 

Όντας ενθουσιασμένος από αυτή τη μεταρρύθμιση, που εάν καθιερωνόταν σε όλες τις χρηματοδοτήσεις των δημόσιων και των ιδιωτικών φορέων οι οποίοι παρέχουν «Υπηρεσίες Γενικού Οικονομικού Συμφέροντος (ΥΓΟΣ)», θα εξασφαλίζαμε μεγαλύτερη διαφάνεια στη διαχείριση του δημοσίου χρήματος, τη μείωση των πελατειακών σχέσεων και τη διεύρυνση της εμπιστοσύνης των πολιτών προς το κράτος, πρότεινα στον υπουργό να εισηγηθούμε τη νομοθέτηση αυτής της μορφής συμβασιοποίησης της χρηματοδότησης. 

Η απάντησή του με άφησε άναυδο και επί αρκετές ημέρες αναρωτιόμουν τι δεν είχα καταλάβει τα προηγούμενα 14 χρόνια που συμμετείχα στο δημόσιο βίο της χώρας, από την πολιτική επιστήμη και τις λειτουργίες του δημοκρατικού πολιτικού συστήματος της χώρας μας. Μου απάντησε λοιπόν ότι ο “δημοκρατικός κανόνας” του επιβάλει να μην δεσμεύσει τον επόμενο υπουργό με τέτοιους κανόνες και οι πολίτες να έχουν την ευχέρεια να συγκρίνουν και να κρίνουν τους πολιτικούς και τις επιλογές τους. 

Τα 23 χρόνια που έχουν περάσει από τότε δεν έχω καταλάβει ή καλύτερα δεν έχω αποδεχτεί αυτόν τον “δημοκρατικό κανόνα” και εξακολουθώ να πιστεύω και να αγωνίζομαι ώστε οι διοικητικές μεταρρυθμίσεις από προγραμματικά και νομικά κείμενα, όταν αποδεικνύουν τα οφέλη τους στην οικονομία, την κοινωνία και τον πολιτισμό μας, «να αποκτούν κοινωνική καταξίωση και στήριξη, που είναι η μόνη εγγύηση για τον μη αντιστρεπτό χαρακτήρα των αλλαγών και βελτιώσεων που θα έχουν επιφέρει. Οπότε μετασχηματίζονται σε “θεσμούς” και διευρύνουν το κοινωνικό κεφάλαιο της κοινωνίας».   

Δεν εννοώ εν προκειμένω τους ευρύτερους θεσμούς της Πολιτείας και της κοινωνίας (δικαιοσύνη, πολιτικά κόμματα, ένοπλες δυνάμεις, μέσα μαζικής ενημέρωσης, εκκλησία, οικογένεια κλπ), αλλά τους διοικητικούς θεσμούς της Δημόσιας Διοίκησης που αφορούν τομεακά ή οριζόντια τις ασκούμενες δημόσιες πολιτικές. 

Υπάρχουν παραδείγματα τέτοιων θεσμών στη διάρκεια της Μεταπολίτευσης, αλλά θα αναφέρω μόνον ορισμένους θεσμούς που γνωρίζω καλύτερα. 

Οι πανελλαδικές εξετάσεις εισαγωγής στα ΑΕΙ πρωτονομοθετήθηκαν το 1964 και παρότι μέχρι σήμερα έγιναν επιμέρους αλλαγές (το 1967, το 1976, το 1980, το 1983, το 1997, το 2013 και το 2016) ουδείς επιχείρησε να αλλάξει τα βασικά χαρακτηριστικά τους: “κλειστός” αριθμός εισακτέων, θέματα κοινά για όλους τους υποψηφίους και διαδικασία αυστηρά ελεγχόμενη από το Υπουργείο Παιδείας σε κεντρικό επίπεδο. Με αποτέλεσμα οι πανελλαδικές εξετάσεις να είναι και να θεωρούνται αδιάβλητες και αντικειμενικές, οπότε έχουν διασφαλίσει κοινωνική καταξίωση και στήριξη και αποτελούν ένα θεσμό του εκπαιδευτικού συστήματος. 

Το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού (ΑΣΕΠ) νομοθετήθηκε το 1994 και παρότι μέχρι σήμερα έγιναν επιμέρους αλλαγές (το 2002, το 2004, το 2005, το 2009, το 2010, το 2013, το 2015 και το 2016) και κατά καιρούς άνοιξαν ορισμένα “παράθυρα”, ουδείς τόλμησε να αλλάξει τα βασικά χαρακτηριστικά του. Με αποτέλεσμα να έχει διασφαλίσει κοινωνική καταξίωση και στήριξη και να αποτελεί ένα θεσμό του διοικητικού συστήματος. 

Ο Συνήγορος του Πολίτη νομοθετήθηκε το 1997 «με αποστολή τη διαμεσολάβηση μεταξύ των πολιτών και των δημοσίων υπηρεσιών ..... για την προστασία των δικαιωμάτων του πολίτη, την καταπολέμηση της κακοδιοίκησης και την τήρηση της νομιμότητας» και παρότι δεν έχει αποφασιστικές αλλά συμβουλευτικές αρμοδιότητες, κέρδισε την εμπιστοσύνη των πολιτών και αποτελεί ένα σύγχρονο θεσμό διαμεσολάβησης. 

Τα Κέντρα Εξυπηρέτησης Πολιτών (ΚΕΠ) ξεκίνησαν το 1998, εντάχθηκαν το 2001 στο Γ΄ Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης ως Πρόγραμμα ΑΡΙΑΔΝΗ και νομοθετήθηκαν το 2002. Κατάφεραν να εξυπηρετήσουν σε σημαντικό βαθμό τους πολίτες, οπότε έχουν διασφαλίσει κοινωνική καταξίωση και στήριξη και αποτελούν ένα θεσμό του διοικητικού συστήματος. 

Η υποχρέωση ανάρτησης των αποφάσεων πράξεων των κυβερνητικών και διοικητικών οργάνων στη ΔΙΑΥΓΕΙΑ που νομοθετήθηκε το 2010 και ενισχύθηκε το 2013, έχει αναγνωριστεί ως θεσμός διασφάλισης της διαφάνειας και εμπέδωσης της υπευθυνότητας και της λογοδοσίας των φορέων άσκησης της δημόσιας εξουσίας. 

Ποιό είναι το κοινό χαρακτηριστικό αυτών των θεσμών; Όχι η νομοθετική κατοχύρωσή τους (και η συνταγματική κατοχύρωση ειδικά του ΑΣΕΠ και του Συνηγόρου του Πολίτη), που ανατρέπεται ή “περιγράφεται” εύκολα, αλλά το γεγονός ότι διέρρηξαν τον εσωστρεφή χαρακτήρα που έχουν οι περισσότερες διοικητικές μεταρρυθμίσεις, οι οποίες όταν καταργούνται κανείς δεν ενδιαφέρεται, και κατάφεραν να έχουν διασφαλίσει δημοσιότητα, κοινωνική καταξίωση και στήριξη και δύσκολα μπορεί μια κυβέρνηση «να τους βάλει χέρι» επικαλούμενη τον “δημοκρατικό κανόνα”. 

Αυτό βέβαια δεν σημαίνει ότι οι θεσμοί πρέπει να παραμένουν “παγωμένοι” όπως αρχικά συγκροτήθηκαν. Είναι απαραίτητο να εξελίσσονται και να βελτιώνονται. 

Ένα πρώτο παράδειγμα. Η διαδικασία επιλογής προσωπικού του ΑΣΕΠ από αντικειμενική που είναι σήμερα, βασιζόμενη στη μοριοδότηση των τυπικών προσόντων των υποψηφίων, μπορεί να γίνει και αξιοκρατική, με την αξιολόγηση –μέσω προσωπικής συνέντευξης– και των ουσιαστικών προσόντων τους. Με την προϋπόθεση ότι δεν “θα στήνουμε” τις συνθέσεις των επιτροπών αξιολόγησης με συμβούλους του ΑΣΕΠ, νομικούς συμβούλους του ΝΣΚ, εκπροσώπους του ΕΚΔΔΑ και εμπειρογνώμονες, που είναι συμπτωματικά (!!!) στην πλειοψηφία τους φιλοκυβερνητικοί (η μειοψηφία βοηθά στο “ξεκάρφωμα”). Οι δε εμπειρογνώμονες, που είναι απαραίτητοι εφόσον έχουν σχετικές επιστημονικές γνώσεις και επαγγελματική εμπειρία (την οποία συνήθως δεν έχουν τα υπόλοιπα μέλη) πρέπει να μην έχουν οποιαδήποτε “σύγκρουση συμφερόντων” (conflict of interest). Γιατί στην περίπτωση της συστηματικής φιλοκυβερνητικής πλειοψηφίας των επιτροπών, κάποια στιγμή εκ του αποτελέσματος «θα μας πάρουν είδηση» και όχι μόνο «θα μας κράξουν» και θα έχουμε πολιτικό κόστος, αλλά θα έχουμε υπονομεύσει ένα καταξιωμένο στη συνείδηση των πολιτών διοικητικό θεσμό, ο οποίος πολύ δύσκολα θα ξανακτιστεί. 

Ένα δεύτερο παράδειγμα. Τα ΚΕΠ που όχι μόνο μπορούν να γίνουν οι δομές αποκλειστικής επικοινωνίας των πολιτών με τη δημόσια διοίκηση (τα front offices αυτής), αλλά και να εξελιχθούν σε e–ΚΕΠ, διευκολύνοντας την αμφίδρομη ηλεκτρονική επικοινωνία των πολιτών με τις αρμόδιες δημόσιες υπηρεσίες, αξιοποιώντας και τον θεσμό της ηλεκτρονικής υπογραφής των υπαλλήλων και των πολιτών. Αυτό βέβαια είναι εφικτό εάν διαλειτουργήσουν όλοι οι δημόσιοι φορείς και οι βάσεις των δεδομένων τους και βελτιωθεί ο “ψηφιακός γραμματισμός” των πολιτών. 

Ένα τρίτο παράδειγμα. Η ΔΙΑΥΓΕΙΑ μπορεί να βελτιωθεί και από ένα απλό αποθετήριο διοικητικών πράξεων που δημοσιοποιούνται, να εξελιχθεί σε ένα εργαλείο που συμβάλλει στην αξιολόγηση από τους πολίτες και τις επιχειρήσεις της λειτουργίας και των παρεχόμενων υπηρεσιών της δημόσιας διοίκησης, εφόσον κωδικοποιηθούν και προτυποποιηθούν οι αναρτώμενες πληροφορίες, ώστε να πάψουν να είναι «πλίνθοι και κέραμοι ατάκτως ερριμμένοι» και να είναι εφικτή η συγκριτική αξιολόγησή τους (benchmarking) μέσω δεικτών αξιολόγησης. 

Επομένως και οι θεσμοί μπορούν να εξελίσσονται και να βελτιώνονται, φτάνει να αξιοποιούνται η ευνοϊκή πολιτική συγκυρία, ο βολονταρισμός των πολιτικών που υποβαθμίζουν το πρόσκαιρο πολιτικό κόστος και οι μεταρρυθμιστικές τεχνικές ή τεχνικοτήτες (technicalities), που θα μπορούσαμε να τις ονομάσουμε και εργαλεία μεταρρυθμιστικής τεχνικής (reform engineering tools).  

Και φυσικά κάθε Κυβέρνηση, με βάση τον “δημοκρατικό κανόνα”, έχει το δικαίωμα να καταργήσει ακόμη και ένα τέτοιο θεσμό ή να τον αντικαταστήσει, εάν το έχει περιλάβει πανηγυρικά στο προεκλογικό πρόγραμμά της με βάση το οποίο την εξέλεξε ο λαός. Οπότε θα εφαρμόσει τη δέσμευσή της “μέρα μεσημέρι” και όχι “στη ζούλα” με νυχτερινή τροπολογία ή με τη σιωπηρή “περιγραφή” ή την απαξίωσή του. 

Όσον αφορά τις υπόλοιπες διοικητικές μεταρρυθμίσεις (π.χ. που βελτιώνουν τον συντονισμό του κυβερνητικού έργου) οι οποίες δεν έχουν ορατό αποτέλεσμα στους πολίτες, ενδεχομένως για αντικειμενικούς λόγους ή από ελλιπή επικοινωνιακή ανάδειξή τους, η επόμενη Κυβέρνηση αυτής που τις νομοθέτησε, με βάση τον “δημοκρατικό κανόνα” μπορεί να τις καταργήσει χωρίς να χρειαστεί να δώσει σε κανέναν εξηγήσεις. Αυτό άλλωστε είναι και ένα από τα μαθήματα που παίρνει ένα κυβερνητικό κόμμα στα “θρανία της αντιπολίτευσης”.  

Μετά ταύτα, για να έρθουμε στο 2019 και την πιθανότατα τετραετή θητεία της νέας Κυβέρνησης, τι θα έπρεπε να περιμένουμε από τις νομοθετικές πρωτοβουλίες της και ειδικότερα από τις διοικητικές μεταρρυθμίσεις που προωθεί; 

Επειδή η Ν.Δ. στη διάρκεια της Μεταπολίτευσης, εκτός από την αποκατάσταση των θεσμών της δημοκρατίας και τους θεσμούς που δημιούργησε η ένταξη της χώρας μας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, οι οποίοι βελτίωσαν καθοριστικά το πολιτικο-διοικητικό σύστημα, δεν έχει δημιουργήσει διοικητικούς θεσμούς στη δημόσια διοίκηση και την τοπική αυτοδιοίκηση, γι’ αυτό περιμένουμε, εκτός από την εύλογη προτεραιότητα που δίνει στην οικονομική ανασυγκρότηση της χώρας, πώς θα αποκαταστήσει τους θεσμούς που έχουν πληγεί και ποιούς νέους θεσμούς θα προσθέσει η κυβερνητική θητεία της. 

Άλλωστε η θεσμική μνήμη, που έχει ανάγκη μια κοινωνία για την ανέλιξή της, κτίζεται από τους καταξιωμένους θεσμούς της. 

[Πρώτη δημοσίευση: metarithmisi.gr 25-8-2019]

Παναγιώτης Μαΐστρος. Τα πρώτα βήματα μεταρρύθμισης της Δημόσιας Διοίκησης

Σε ανύποπτο χρόνο (στις 13.02.2019) διατύπωσα σε ένα άρθρο μου στη φιλόξενη ιστοσελίδα της “Μεταρρύθμισης” «Μια Αναθεωρητική Πρόταση για τη Μεταρρύθμιση της Δημόσιας Διοίκησης», την οποία στη συνέχεια ανέλυσα με ένα 39σέλιδο κείμενό μου στην ιστοσελίδα του «Ομίλου για τη Μελέτη των Δημόσιων Πολιτικών».[ Βλέπε Π. Μαΐστρος (01.04.2019), «Μια Αναθεωρητική Πρόταση για την Ελληνική Δημόσια Διοίκηση του 2020», στο http://publicpolicies.blogspot.com/. ] 

  Με τα κείμενα αυτά αναθεωρώ κατά 90 μοίρες όποιες προσδιορίζουμε ως αναγκαίες διοικητικές μεταρρυθμίσεις τα τελευταία 25 χρόνια. 

  Δηλαδή αντί για την ολιστική, εσωστρεφή και νομοθετική προώθηση των “εν σειρά” διοικητικών μεταρρυθμίσεων, που αποτελούν μια τομεακή δημόσια πολιτική, η οποία προσβλέπει στην εφαρμογή της από κάποιον “αυτόματο πιλότο”, προτείνω μια οριζόντια δημόσια πολιτική που αποτελείται από 10+2 κομβικές και καταλυτικές μεταρρυθμιστικές δράσεις, μόνον επιτελικών και εξωστρεφών λειτουργιών, με “συναίρεση” των δράσεων διοικητικής μεταρρύθμισης και ηλεκτρονικής διακυβέρνησης, που υλοποιούνται “εν παραλλήλω”, αξιοποιώντας ως “παράθυρο ευκαιρίας” το πρώτο εξάμηνο της θητείας της επόμενης κυβέρνησης, με νομοθετικό πλαίσιο που συνοδεύεται από Πρόγραμμα υποστήριξης της εφαρμογής του. 

Οι δώδεκα (10+2) οριζόντιες δράσεις που πρότεινα είναι οι ακόλουθες: 

1. Συγκρότηση επιτελικής δομής παρά τω πρωθυπουργώ η οποία αναλαμβάνει τον σχεδιασμό και την εφαρμογή της ψηφιακής πολιτικής, περιλαμβανομένης της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης, καθώς και τον προγραμματισμό και τον συντονισμό του κυβερνητικού έργου. 

2. Εκπόνηση και εφαρμογή «ενός νόμου για την εφαρμογή των νόμων» που θα συνοδεύεται από Επιχειρησιακό Σχέδιο Εφαρμογής του και ενός Επιχειρησιακού Σχεδίου Εφαρμογής του νόμου για την «καλή νομοθέτηση». 

3. Διασφάλιση της διαλειτουργικότητας των συστημάτων όλων των δημοσίων φορέων, που διευκολύνει και την ενοποίηση του συνόλου των βάσεων δεδομένων του δημόσιου τομέα (αξιοποιώντας και το έργο e–Gov του ΕΣΠΑ). Διασφάλιση κεντρικού G–Cloud. 

4. Ενεργοποίηση του θεσμού του «προϋπολογισμού προγραμμάτων» (αξιοποιώντας και το έργο ERP του ΕΣΠΑ). 

5. Συγκρότηση ανεξάρτητης δομής σχεδιασμού και διοίκησης της εφαρμογής όλων των πολιτικών ανθρώπινου δυναμικού (HRM) της δημόσιας διοίκησης (με εργαλείο και το HRMS του ΕΣΠΑ). Δημιουργία «Σώματος ανωτάτων διευθυντικών στελεχών» (δηλαδή της φυσικής ηγεσίας της δημόσιας διοίκησης). 

6. Αναβάθμιση των ΚΕΠ και της ηλεκτρονικής πύλης ΕΡΜΗΣ (με εργαλείο και το CRMS του ΕΣΠΑ). Ψηφιακή υπογραφή και e–ΚΕΠ. 

7. Πιλοτική εφαρμογή της «Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης» σε έξι τομείς δημόσιας πολιτικής (ώστε να συγκροτηθεί ως ενιαίο το διοικητικό σύστημα της χώρας «χωρίς εσωτερικά σύνορα» και με front offices τα ΚΕΠ). Σύνδεση του έργου με τις «αιρεσιμότητες» (enabling conditions) του ΕΣΠΑ 2021–2027. 

8. Υποστήριξη και αξιοποίηση του έργου της ΕΕΤΑΑ «Οργάνωση και λειτουργικός εκσυγχρονισμός των 325 Δήμων και των 13 Περιφερειών», που χρηματοδοτείται από το ΕΣΠΑ 2014–2020. 

9. Αναβάθμιση του Συστήματος Πολιτικής Προστασίας, περιλαμβανομένης της προστασίας των Κρίσιμων Υποδομών (Critical  Infrastructure). 

10. Προώθηση του outsourcing μέσω του benchmarking. 

11. Δημιουργία ενός βαρόμετρου αξιολόγησης από τους πολίτες των υπηρεσιών της δημόσιας διοίκησης με αξιοποίηση: α) των καλών πρακτικών της σχετικής Μελέτης της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2017) και β) των ρυθμίσεων του άρθρου 24 του νόμου 4369/2016. 

12. Πιλοτική εφαρμογή του θεσμού του συμμετοχικού προϋπολογισμού στην Τοπική Αυτοδιοίκηση. 

Καταγράφοντας τις πολιτικές πρωτοβουλίες που πήρε η νέα Κυβέρνηση διαπιστώνουμε ότι: 

–  Προωθείται η 1η δράση συγκρότησης επιτελικής δομής παρά τω πρωθυπουργώ με το νόμο 4622 για το Επιτελικό Κράτος και με τη συγκρότηση της Προεδρίας της Κυβέρνησης και η 3η δράση με τη δημιουργία του Υπουργείου Ψηφιακής Διακυβέρνησης και το κεντρικό G–Cloud στη Γενική Γραμματεία Πληροφοριακών Συστημάτων. 

Επίσης, διαβάζοντας τις Προγραμματικές Δηλώσεις στη Βουλή του Πρωθυπουργού και του Υπουργού Ψηφιακής Διακυβέρνησης,[ Βλέπε Κ. Πιερρακάκης: «Στοίχημα» οι φιλικές υπηρεσίες του Δημοσίου προς τον πολίτη», ΤΟ ΒΗΜΑ, 21.07.2019, Πηγή: ΑΠΕ–ΜΠΕ. ] διαπιστώνουμε ότι: 

–  Προωθούνται η 6η δράση με την αναβάθμιση των ΚΕΠ και την «κεντρική διαδικτυακή πύλη gov.gr» και τα ψηφιακά εργαλεία της 4ης, της 5ης και της 6ης δράσης, δηλαδή τα εργαλεία «του ενδοεπιχειρησιακού σχεδιασμού του δημοσίου τομέα–ERP, της διαχείρισης του ανθρωπίνου δυναμικού–HRMS και της διαχείρισης των σχέσεων του δημοσίου με τους πολίτες–CRM», καθώς και το ψηφιακό εργαλείο “112” της 9ης δράσης. 

Εκτιμώ ότι θα υποστηριχθεί και η 8η δράση που αφορά το έργο της ΕΕΤΑΑ, δεδομένου ότι ταιριάζει με την κυβερνητική προτεραιότητα της «Απλούστευσης διαδικασιών και μείωσης της γραφειοκρατίας». 

Επομένως το 50% των δώδεκα δράσεων φαίνεται πως περιλαμβάνονται στο νομοθετικό ξεκίνημα και στις προγραμματικές δεσμεύσεις της νέας Κυβέρνησης. 

Επειδή συνήθως τίποτα δεν είναι τυχαίο, τα τρία από τα ψηφιακά εργαλεία (ERP, HRMS, CRM), που έχει καθυστερήσει η υλοποίησή τους, εντάχθηκαν το 2014 στο Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Μεταρρύθμιση Δημόσιου Τομέα» του ΕΣΠΑ 2014–2020 από το Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης με Υπουργό τον σημερινό Πρωθυπουργό. 

Παράλληλα, θεωρώ ιδιαίτερα θετικό ότι, τουλάχιστον μέχρι σήμερα, δεν άκουσα κάποιον κυβερνητικό παράγοντα να επαναλαμβάνει τις παρελθούσης χρήσεως εσωστρεφείς διοικητικές μεταρρυθμίσεις που μας επέβαλαν οι “θεσμοί” (τροποποίηση των οργανογραμμάτων, περιγράμματα των θέσεων εργασίας, αξιολόγηση της ατομικής απόδοσης των υπαλλήλων κλπ). Ελπίζω η νέα Κυβέρνηση να ολοκληρώσει τυπικά τις μεταρρυθμίσεις αυτές, ώστε να βάλουν οι “θεσμοί” ένα “τικ” (V) στην check list και να κοσμήσουμε με τα παραδοτέα τους το μουσείο διοικητικών μεταρρυθμίσεων του προηγούμενου αιώνα. 

Ταυτόχρονα, και δεδομένου ότι το «παράθυρο ευκαιρίας» για σοβαρές διοικητικές μεταρρυθμίσεις «προσφέρεται μόνο στο πρώτο εξάμηνο μιας κυβερνητικής θητείας (βλέπε ΑΣΕΠ, “ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ” και Συνήγορος του Πολίτη, “ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗΣ” και “ΔΙΑΥΓΕΙΑ”)»,[ Βλέπε Π. Μαΐστρος (13.02.2019), «Μια Αναθεωρητική Πρόταση για τη Μεταρρύθμιση της Δημόσιας Διοίκησης», στο metarithmisi.gr.] ελπίζω και οι υπόλοιπες κομβικές και καταλυτικές δράσεις που προτείνω και ιδίως ο «Νόμος για την εφαρμογή των νόμων», η «Ανεξάρτητη δομή σχεδιασμού και διοίκησης της εφαρμογής όλων των πολιτικών ανθρώπινου δυναμικού» και η «Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση» να κατανοηθούν και να υιοθετηθούν από τους αρμόδιους κυβερνητικούς παράγοντες. Άλλωστε οι σοβαρές μεταρρυθμίσεις χρειάζονται τουλάχιστον μια τετραετία για να έχουν μετρήσιμα αποτελέσματα και κοινωνική αναγνώριση. 

Ποιοί κίνδυνοι παραμονεύουν; Οι κλασικές αδυναμίες του πολιτικο–διοικητικού συστήματός μας: 

–  Νόμοι που στολίζουν το ΦΕΚ, χωρίς πρόγραμμα υποστήριξης της εφαρμογής τους και γενικότερα η “νομικο-στρεφής” κουλτούρα του συστήματος που περιορίζει την ανάπτυξη επιχειρησιακής κουλτούρας. 

–  Η απουσία επαρκούς τεχνογνωσίας «μεταρρυθμιστικής τεχνικής» (reform engineering) και η ανεπαρκής ικανότητα «διοίκησης αλλαγής», με συνέπεια οι εύλογες αδράνειες και αντιστάσεις κοινωνικών ομάδων και συστημάτων να «προσγειώνουν» και να «εσωματώνουν» τις επιχειρούμενες αλλαγές και βελτιώσεις. 

–  Οι αδυναμίες στελέχωσης και οργάνωσης των δημοσίων φορέων, μετά από τα δέκα περιοριστικά χρόνια της κρίσης, οι αντικειμενικές αλλά χρονοβόρες διαδικασίες του νόμου 4412 του 2016 περί δημοσίων συμβάσεων στην εκπόνηση μελετών, την εκτέλεση έργων, την παροχή υπηρεσιών και τη διενέργεια προμηθειών και η ανεπαρκής τεχνική βοήθεια των δημοσίων φορέων για την ωρίμανση και την υλοποίησή τους. Οι fast track διαδικασίες που θα έλυναν τα προβλήματα έρχονται σε αντίθεση με Κοινοτικές οδηγίες και κυρίως με τη διαχρονική έλλειψη της εμπιστοσύνης των πολιτών στο κράτος. 

–  Η απίσχναση της μεταρρυθμιστικής δυναμικής λόγω των προβλημάτων της καθημερινότητας και η γρήγορη εξάντληση της ισχυρής πολιτικής βούλησης που διακηρυκτικά συνοδεύει τις εξαγγελίες μεταρρυθμίσεων, αλλά δεν έχει την υπομονή και επιμονή του μαραθωνοδρόμου, με συνέπεια να επιβεβαιώνεται η εμπειρική διαπίστωση των δημοσίων υπαλλήλων ότι «Το θαύμα κρατάει τρεις μέρες και το μεγάλο τέσσερεις». 

Το σημαντικότερο πάντως στοίχημα που πρέπει κατά τη γνώμη μου να κερδίσει η νέα Κυβέρνηση είναι, όσες από τις διοικητικές μεταρρυθμίσεις πετύχουν, να μην παραμείνουν στον συνήθως εσωστρεφή χαρακτήρα τους, αλλά να συμβάλουν στη βελτίωση των υπηρεσιών στους πολίτες και τις επιχειρήσεις, ώστε να αποκτήσουν κοινωνική καταξίωση και στήριξη, που είναι η μόνη εγγύηση για τον μη αντιστρεπτό χαρακτήρα των αλλαγών και βελτιώσεων που θα έχουν επιφέρει. 

Διότι τελικά η παραμένουσα αξία μιας κυβερνητικής θητείας είναι τα προγράμματα, οι νόμοι, οι δομές και οι λειτουργίες που μετασχηματίζονται σε θεσμούς και διευρύνουν το κοινωνικό κεφάλαιο της κοινωνίας.

[Πρώτη δημοσίευση: Μεταρρύθμιση - metarithmisi.liberal.gr 17-08-2019]  

Παναγιώτης Μαΐστρος. Το Σχέδιο Νόμου για το Επιτελικό Κράτος

Παρακολουθώ με προσοχή τον δημόσιο διάλογο που αφορά το Σχέδιο Νόμου για το Επιτελικό Κράτος και όσα δημοσιεύονται από τη συζήτηση που γίνεται στη Βουλή, η οποία έχει τα παραδοσιακά πολιτικά χαρακτηριστικά που βασίζονται κυρίως σε ιδεολογικούς συμβολισμούς.

Έχοντας μελετήσει το περιεχόμενό του θα το προσεγγίσω κυρίως υπό την οπτική της διοικητικής επιστήμης και ειδικότερα του δημόσιου μάνατζμεντ (public management).

Οι βασικές επιλογές του Σχεδίου Νόμου βασίζονται σε προτάσεις που διατυπώνουν τα τελευταία χρόνια Διεθνείς και Ελληνικοί φορείς και εμπειρογνώμονες για τη βελτίωση της Δημόσιας Διοίκησης.

Ενδεικτικά, αναφέρω την Έκθεση «Επιθεώρηση της Κεντρικής Διοίκησης» (2011) του ΟΟΣΑ, που τον συμβουλεύονται πλέον όλα τα (έστω και διακηρυκτικά) φιλοευρωπαϊκά κόμματα, η οποία περιλαμβάνει τις ακόλουθες συστάσεις για την Ελληνική Δημόσια Διοίκηση:

–  Συγκρότηση Κέντρου Διακυβέρνησης (σελ. 33).

–  Στρατηγική διαχείριση του προϋπολογισμού και καθιέρωση προϋπολογισμού προγραμμάτων (σελ. 36).

–  Καλύτερη νομοθέτηση (σελ. 30 & 79).

–  Στρατηγική μονάδα σε κάθε υπουργείο με αρμοδιότητες σε θέματα στρατηγικού σχεδιασμού, ανθρώπινου δυναμικού, προϋπολογισμού, καλύτερης νομοθέτησης, διαχείρισης δεδομένων και ΤΠΕ, καθώς και ενδοϋπουργικός και διυπουργικός συντονισμός (σελ. 33).

–  Ηλεκτρονική διακυβέρνηση και διαλειτουργικότητα μεταξύ των υπουργείων (σελ. 30 & 34).

–  Διάκριση μεταξύ του πολιτικού επιπέδου και μιας τεχνικά ικανής και αντικειμενικής δημοσιοϋπαλληλίας (σελ. 37).

Εκτιμώ λοιπόν ότι με το Σχέδιο Νόμου:

·         ως «Κέντρο Διακυβέρνησης» συγκροτείται η Προεδρία της Κυβέρνησης (άρθρο 21),

·         ως «Στρατηγική μονάδα σε κάθε υπουργείο» συγκροτείται η Υπηρεσία Συντονισμού σε κάθε υπουργείο (άρθρο 38),

·         η «καλή νομοθέτηση» ανατίθεται στη Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων (άρθρο 25),

·         ο «διυπουργικός συντονισμός» επιδιώκεται μέσω των δύο Γενικών Γραμματειών Συντονισμού (άρθρο 26),

·         ο «ενδοϋπουργικός συντονισμός» σε υπηρεσιακό επίπεδο ανατίθεται στον Υπηρεσιακό Γραμματέα του υπουργείου (άρθρο 36), η διαδικασία επιλογής και ο ρόλος του οποίου επιχειρεί τη «διάκριση μεταξύ του πολιτικού επιπέδου και μιας τεχνικά ικανής και αντικειμενικής δημοσιοϋπαλληλίας»,

·         η «ηλεκτρονική διακυβέρνηση» και η παρακολούθηση του κυβερνητικού έργου οργανώνεται με το κυβερνητικό M.I.S.– “MAZI” (άρθρο 27) και

·         ο «στρατηγικός σχεδιασμός» και ο «προϋπολογισμός προγραμμάτων» ανατίθεται σε κεντρικό επίπεδο στο Υπουργικό Συμβούλιο, που έχει την αρμοδιότητα της έγκρισης των προσχεδίων δράσης των υπουργείων και του ενοποιημένου προσχεδίου δράσης της Κυβέρνησης, του νομοθετικού προγραμματισμού και του προγραμματισμού του ανθρώπινου δυναμικού, μαζί με το προσχέδιο προϋπολογισμού της Γενικής Κυβέρνησης (άρθρο 3).

Μετά ταύτα, αναρωτιέμαι γιατί το Σχέδιο Νόμου κατηγορείται ότι «οδηγεί σε υπερσυγκέντρωση εξουσιών και σε πρωθυπουργικό κρατικό σύστημα, το οποίο είναι ξένο με την κοινοβουλευτική δημοκρατία».

Κατά τη γνώμη μου, η επιχειρούμενη συγκρότηση προγραμματικής και διοικητικής πυραμίδας δεν επιχειρεί να μιμηθεί τον «δημοκρατικό συγκεντρωτισμό» που δίδασκε το Πανεπιστήμιο του Λομονόσοφ, αλλά προσπαθεί να υποκαταστήσει με την κουλτούρα προγραμματισμού των Βορειοευρωπαϊκών χωρών την ελληνική μέθοδο προγραμματισμού που είναι το «Βλέποντας και κάνοντας».

Επίσης, επιχειρεί να διατρήσει οριζόντια τα υπουργεία–“silos” ή φέουδα όπως τα ονομάζει σε πρόσφατο άρθρο του ο Σταύρος Λυγερός.[1]

Όσον αφορά την «ενός ανδρός Αρχή», αρκεί να υπενθυμίσω ότι το Σχέδιο Νόμου προβλέπει ότι το Υπουργικό Συμβούλιο λειτουργεί με κανόνες συλλογικού οργάνου, η γνώμη του Πρωθυπουργού «υπερισχύει στην περίπτωση ισοψηφίας»!!! (άρθρο 4) και δεν του δίνει ούτε καν το δικαίωμα της αρνησικυρίας.

Το πρόβλημα βρίσκεται αλλού και το αναλύει στο ίδιο άρθρο του ο Σταύρος Λυγερός: «Μετά την κατάργηση το 1985 κάποιων εξουσιών του Προέδρου της Δημοκρατίας, το κοινοβουλευτικό πολίτευμα στην Ελλάδα έχει επί της ουσίας εξελιχθεί σε πρωθυπουργοκεντρικό. ..... Μείζον πρόβλημα είναι ότι η νομοθετική εξουσία έχει στην πράξη εκφυλισθεί σε θεραπαινίδα της εκτελεστικής. Σήμερα ο κάθε βουλευτής της συμπολίτευσης είναι περισσότερο υποψήφιος προς υπουργοποίηση παρά βουλευτής».

Επομένως αυτό που χρειάζεται δεν είναι να μειώσουμε τον ρόλο του Πρωθυπουργού που είναι στην κορυφή της εκτελεστικής εξουσίας, αλλά να ενισχύσουμε τη νομοθετική εξουσία (π.χ. με το ασυμβίβαστο υπουργού – βουλευτή, την ουσιαστικοποίηση της νομοθετικής λειτουργίας της Βουλής αντί της σημερινής επικυρωτικής λειτουργίας της) και να ενδυναμώσουμε τα θεσμικά αντίβαρα (Δικαστική εξουσία, Ανεξάρτητες Αρχές) και τους θεσμούς διαφάνειας, λογοδοσίας και συμμετοχής των πολιτών.  

Επανερχόμενος στο Σχέδιο Νόμου θα ήθελα να σημειώσω και τα ακόλουθα:

·         Ο ρόλος που αναλαμβάνει η Γενική Γραμματεία Νομικών και Κονοβουλευτικών Θεμάτων (άρθρο 25) είναι σημαντικός και ιδίως το ότι χωρίς την υπογραφή του Γενικού Γραμματέα οι υπηρεσίες της Βουλής δεν παραλαμβάνουν νομοσχέδια ή υπουργικές τροπολογίες. Χρειάζεται όμως σοβαρή επιστημονική και διοικητική υποστήριξη αυτού του ρόλου, διότι αλλιώς κινδυνεύει να δημιουργηθεί συμφόρηση (bottleneck) που θα οδηγήσει στη χαλάρωση της διαδικασίας και τελικά στην ακύρωση του ρόλου της Γενικής Γραμματείας.

·         Οι αρμοδιότητες και οι λειτουργίες που ανατίθενται στις Γενικές Γραμματείες Συντονισμού (άρθρο 26) αποτελούν ένα συγκεντρωμένο τεράστιο έργο που κινδυνεύει να «ανευθυνοποιήσει» τα αρμόδια Υπουργεία, αντί να πετύχει το faire faire και τον συντονισμό τους. Ο ρόλος τους πρέπει να επικεντρωθεί στην εκπόνηση των στρατηγικών κατευθύνσεων, στην παρακολούθηση και τον συντονισμό του κυβερνητικού έργου και σε επιτελικό έργο.

·         Η πρόβλεψη των 340 θέσεων μόνιμων υπαλλήλων στην Προεδρία της Κυβέρνησης (άρθρο 29) αποτελεί θετική επιλογή που μπορεί να συμβάλλει στη δημιουργία θεσμικής μνήμης σε κεντρικό επιτελικό επίπεδο. Για το λόγο αυτό, πρέπει να καταβληθεί προσπάθεια ώστε η κατανομή τους στις οργανικές μονάδες και ο ρόλος που θα τους ανατεθεί (περιλαμβανομένης της τοποθέτησής τους σε θέσεις προϊσταμένων οργανικών μονάδων) να συμβάλει στον στόχο αυτόν.

·         Η ανάθεση στους Γενικούς Διευθυντές της αρμοδιότητας τελικής υπογραφής των ατομικών διοικητικών πράξεων είναι μια προσπάθεια μείωσης της πελατειακής διαμεσολάβησης και εάν δεν υπονομευθεί θα έχει μεταρρυθμιστική εμβέλεια ανάλογη με τα ΚΕΠ.

·         Ο θεσμός των Υπηρεσιακών Γραμματέων Υπουργείων (άρθρο 36) είναι ασφαλώς καλύτερος του θεσμού των Διοικητικών Γραμματέων του Ν.4369/2016, διότι επιλέγονται από Ανεξάρτητη Αρχή και όχι από τον Υπουργό.

Όσον αφορά τη διαδικασία επιλογής Τομεακών και Διοικητικών Γραμματέων που νομοθέτησε η προηγούμενη Κυβέρνηση προτιμώ να αντιγράψω ένα απόσπασμα από την Επιτελική Σύνοψη της Μελέτης του ΕΛΙΑΜΕΠ «Μεταρρυθμίσεις στη Δημόσια Διοίκηση στη διάρκεια της κρίσης» (2018), που συντόνισε η καθηγήτρια Καλλιόπη Σπανού :

«Η σύλληψη του καθεστώτος των Διοικητικών και Τομεακών Γραμματέων με θητεία ενέχει μια ασάφεια. Αποτελούν μέρος της πολιτικής ή της διοικητικής πυραμίδας;  Η θητεία νοείται ως εγγύηση ώστε το επιτελικό στέλεχος να ασκεί απερίσπαστο και με επαγγελματικά κριτήρια τα καθήκοντά του. Δεν εγγυάται όμως την από-πολιτικοποίηση και πολύ περισσότερο δεν αντιμετωπίζει το κρίσιμο ζήτημα της θεσμικής συνέχειας και μνήμης, αφού τα στελέχη αυτά αποχωρούν. (σελ. 76)...... Ίσως τελικά να ήταν προτιμότερη η αποδοχή επί της αρχής ότι θέσεις που βρίσκονται στη διεπαφή διοίκησης–πολιτικής, επισήμως ανάγονται στη διακριτική ευχέρεια της πολιτικής, με τήρηση ορισμένων προϋποθέσεων (ελάχιστων απαιτήσεων). Έτσι, οι πολιτικές επιλογές δεν θα χρειάζεται να γίνονται εμμέσως, υπό την κάλυψη τυπικών διαδικασιών οδηγώντας στη διάσταση μεταξύ τύπου και ουσίας, δηλ. στη συνήθη τάση υψηλού φορμαλισμού χωρίς ουσιαστικό αντίκρισμα. Η συγκεκριμένη μεταρρύθμιση θέτει περισσότερο από άλλες το ζήτημα της συμβατότητας με την ελληνική πολιτική κουλτούρα (σελ. 77)».

Η σύσταση της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας αποτελεί μια θετική επιλογή που μπορεί να διασφαλίσει τον συντονισμό των ελεγκτικών μηχανισμών, εάν συνοδευτεί από ένα αποτελεσματικό Σχέδιο Μετάβασης που θα αξιοποιήσει την εμπειρία «διοίκησης αλλαγής».

Τι λείπει από το Σχέδιο Νόμου;

Τα Υπουργεία, κατά τη διαδικασία εκπόνησης των προσχεδίων δράσης, είναι απαραίτητο να ζητούν τις κατά τομέα πολιτικής προτάσεις των Περιφερειών της χώρας. Επίσης σε κάθε ετήσιο σχέδιο δράσης Υπουργείου και στο ενοποιημένο σχέδιο Κυβερνητικής πολιτικής πρέπει να περιλαμβάνεται ένα κεφάλαιο με την περιφερειοποίησή του, ώστε να αποτυπώνεται με σαφή τρόπο πώς διαφοροποιούνται οι ρυθμίσεις, τα μέτρα και τα προγράμματά τους στις νησιωτικές, τις ορεινές, τις αγροτικές, τις αστικές και τις μητροπολιτικές περιοχές.

Ποιό είναι το δυσκολότερο ζήτημα στην εφαρμογή του Σχεδίου Νόμου όσον αφορά τον συντονισμό του κυβερνητικού έργου; Η συγκρότηση αρμονικής μήτρας με τις τομεακές/κάθετες λειτουργίες των Γενικών Γραμματέων και τις οριζόντιες λειτουργίες των Υπηρεσιακών Γραμματέων.

Παράλληλα, είναι αναγκαίο να αναφέρω άλλες τρεις συστάσεις της Έκθεσης του ΟΟΣΑ που θα ήταν ιδιαίτερα σημαντικό να νομοθετηθούν, αλλά και να διασφαλιστεί η εφαρμογή τους:

–  Κάθε νέος νόμος ή πολιτική να περιλαμβάνει σχέδιο εφαρμογής,[2] με ενδιάμεσους στόχους και ποσοτικούς δείκτες βασισμένους στα πραγματικά δεδομένα που προκύπτουν από τη μέτρηση της αποτελεσματικότητας και σαφή προσδιορισμό των δρώντων που πρέπει να διαδραματίσουν κάποιο ρόλο στη διαδικασία υλοποίησης (σελ. 35).

–  Μεταρρύθμιση και ενίσχυση της ανώτερης δημοσιοϋπαλληλίας, δικτύωση των διευθυντών ανθρώπινου δυναμικού, δημιουργία μιας κεντρικής «εργοδοτικής» υπηρεσίας για στρατηγικά ζητήματα διοίκησης ανθρώπινου δυναμικού, εξασφάλιση του συντονισμού της με τις δημοσιονομικές υποχρεώσεις του Υπουργείου Οικονομικών και επιλογή του επικεφαλής της υπηρεσίας αυτής με μη πολιτικά κριτήρια (σελ. 134–135).

–  Στρατηγική συλλογής και διαχείρισης δεδομένων και εφαρμογή «συστήματος διαχείρισης της γνώσης» (σελ. 39).

Κλείνοντας, θα ήθελα να επισημάνω ότι το μεγάλο ερώτημά μου δεν αφορά το περιεχόμενο του Σχεδίου Νόμου, αλλά την εφαρμογή του μετά την ψήφισή του από τη Βουλή.

Στην ανάλογη προσπάθεια που κάναμε πριν από 33 χρόνια (Νόμος 1622/1986 – Μέρος Τέταρτο «Δημοκρατικός Προγραμματισμός» – άρθρα 70–74) είχαμε τη ρομαντική αφέλεια πως θα συμβάλλουμε στον συντονισμό της διαδικασίας του αναπτυξιακού προγραμματισμού, δηλαδή πως «θα τετραγωνίσουμε τον κύκλο».

Η μεγάλη διαφορά σήμερα είναι ότι η προσπάθεια ξεκινάει από τον Πρωθυπουργό που δημιουργεί ένα Κέντρο Διακυβέρνησης για τον ιεραρχικά ενοποιημένο προγραμματισμό και τον συντονισμό του κυβερνητικού έργου.

Το εγχείρημα θα κριθεί από τρεις παραμέτρους:

–  Εάν θα εκπονηθεί ένα Επιχειρησιακό Σχέδιο Εφαρμογής με πρότυπα, οδηγίες, on line επικοινωνία, διασφάλιση των υλικών και άυλων πόρων, κατάρτιση και συμβουλευτική υποστήριξη των στελεχών, σύστημα διοίκησης–παρακολούθησης–αξιολόγησης της εφαρμογής του Σχεδίου.

–  Εάν τα στελέχη των επιτελικών δομών και λειτουργιών σε υπουργικό και κεντρικό επίπεδο δείξουν επαγγελματισμό και αποτελεσματικότητα στο δημόσιο μάνατζμεντ και δεν βασιστούν στην ψευδαίσθηση του κρατικού imperium που δίνει ο Νόμος και

–  Εάν το εγχείρημα επικοινωνηθεί μέσω ορατών στους πολίτες αποτελεσμάτων, ώστε να αποκτηθεί «ο πιο πολύτιμος πόρος στη δημοκρατία μας που είναι η εμπιστοσύνη των πολιτών στους θεσμούς», όπως γράφει σε πρόσφατο άρθρο του ο αρμόδιος Υφυπουργός.[3]

Εφόσον δε το νομοθετούμενο Σύστημα Διακυβέρνησης πετύχει τον τεκμηριωμένο σχεδιασμό και την αποτελεσματική εφαρμογή των δημόσιων πολιτικών της Κυβέρνησης, οι πολίτες θα μπορούν να κρίνουν πολιτικά τη συμβολή της στην ανάπτυξη της χώρας και την κοινωνική συνοχή και στην ανέλιξη και την κοινωνική προστασία των ίδιων και των παιδιών τους.

Αλλιώς η Πολιτική θα ισχυρίζεται ότι θέλει, αλλά ότι η Διοίκηση δεν την αφήνει.

[α' δημοσίευση Μεταρρύθμιση 4/8/2019]

---

[1] Σ. Λυγερός (01.08.2019), Από τα υπουργεία-φέουδα στο πρωθυπουργείο: Το επιτελικό κράτος του Γεραπετρίτη, https://slpress.gr/politiki/

[2] Βλέπε και το άρθρο μου στο ΒΗΜΑ Τελικά ο Ροΐδης είχε δίκιο (21.04.2019), που αναδημοσιεύτηκε στο metarithmisi.gr

[3] Α. Σκέρτσος (03.08.2019), Το επιτελικό κράτος και το σύνδρομο της Στοκχόλμης, Εφημερίδα των Συντακτών.