Παναγιώτης Μαΐστρος και συνεργάτες, “Η Μεταρρυθμιστική Τεχνική μέσα από την Ιστορική Εξέλιξη των Διοικητικών Μεταρρυθμίσεων στο πεδίο της Αποκέντρωσης και την Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα”, Πρόλογος Καθηγητή Νίκου - Κομνηνού Χλέπα. Έκδοση ΕΛΙΑΜΕΠ -ΕΕΤΑΑ, 2022
Θεόδωρος Ν. Τσέκος,
Καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης, Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου
Διευθυντής Ινστιτούτου Πολιτικών Ερευνών, ΕΚΚΕ
Ο Παναγιώτης Μαΐστρος (Π.Μ. στο εξής) είναι, τις τελευταίες δεκαετίες, ένα από τα κεντρικά πρόσωπα της συλλογικής προσπάθειας για ανάταξη του διοικητικού συστήματος της χώρας μας, ένας από τους πρωταγωνιστές των διοικητικών μεταρρυθμίσεων – ιδίως στο πεδίο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Υπήρξε, μεταξύ άλλων πολλών, Γενικός Γραμματέας Δημόσιας Διοίκησης του ΥΠΕΣΔΔΑ, Διευθύνων Σύμβουλος της ΕΕΤΑΑ, Γενικός Διευθυντής της ΕΝΑΕ, Μέλος του ΔΣ της ΜΟΔ και επιστημονικός σύμβουλος της ΚΕΔΚΕ.
Ταυτόχρονα, πέρα από ενεργά μετέχων, είναι και ένας προσεκτικός παρατηρητής και αναλυτής της διοικητικής πράξης ο οποίος επιδιώκει να εξάγει συμπεράσματα σχετικά με την καταλληλότητα και επάρκεια των μεταρρυθμιστικών εργαλείων και να προτείνει σχετικές καινοτομίες. Την μακρόχρονη αυτή πρακτική εμπειρία του αλλά και τις μεθοδολογικές του επεξεργασίες έχει ήδη αποτυπώσει σε τρία βιβλία - Μεταρρυθμίσεις ή Επικοινωνιακές Φωτοβολίδες ; Μια πρόταση για την Τριετή Στρατηγική Μεταρρυθμίσεων της Δημόσιας Διοίκησης από τις Μεταμεσονύκτιες Εκδόσεις (2017), Τα τρία κύματα μεταρρυθμίσεων της δημόσιας διοίκησης, στην Ελλάδα (1975-2015+) από τις εκδόσεις Παπαζήση (2009), Οι Αναπτυξιακοί Θεσμοί της Αυτοδιοίκησης από τις Εκδόσεις Νέα Σύνορα- Λιβάνη (2000) - καθώς και σε εκτενή αρθρογραφία.
Το πρόσφατο πόνημά του, Η Μεταρρυθμιστική Τεχνική μέσα από την Ιστορική Εξέλιξη των Διοικητικών Μεταρρυθμίσεων στο πεδίο της Αποκέντρωσης και την Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα, είναι προϊόν συλλογικής προσπάθειας : συνέταξε την μελέτη βασιζόμενος στην ερευνητική εργασία μιας ομάδας δημοσίων λειτουργών και εμπειρογνωμόνων με πολυετή πείρα και ουσιαστική γνώση του πεδίου αποτελούμενης από τον Ράλλη Γκέκα, μέλος της Επιτροπής Οικονομικών Εμπειρογνωμόνων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Δήμων και Περιφερειών και διδάσκοντα στα Πανεπιστήμια Πελοποννήσου και Θράκης, τον Γιάννη Γούπιο Διευθυντή Οικονομικής Ανάπτυξης, Οργάνωσης και Περιβάλλοντος της ΕΕΤΑΑ και την Δήμητρα Κουτσούρη, επίτιμη Γενική Διευθύντρια του Υπ.Εσ.. Το βιβλίο, κυκλοφορεί σε έντυπη και ψηφιακή μορφή, σε κοινή έκδοση του ΕΛΙΑΜΕΠ και της ΕΕΤΑΑ με πρόλογο του επίσης αρμοδιότατου περί τα αυτοδιοικητικά ζητήματα Καθηγητή του Πανεπιστημίου Αθηνών Νίκου - Κομνηνού Χλέπα.
Η κεντρική προβληματική του Π.Μ. τοποθετείται, εδώ και χρόνια, απέναντι στο πνεύμα του νομικισμού που κατατρύχει την ελληνική μεταρρυθμιστική πρακτική και ιδίως στην υφέρπουσα αντίληψη πως αρκεί η διατύπωση μιάς διάταξης και η δημοσίευσή της σε ΦΕΚ για να αρχίσουν τα πράγματα να αλλάζουν στο πεδίο. Ο Π.Μ., πολιτικός μηχανικός ως προς την εκπαίδευσή του και επί πολλά χρόνια μελετητής έργων στις αρχές της σταδιοδρομίας του, γνωρίζει εμπράκτως ακόμη και πριν να ασχοληθεί με την αυτοδιοίκηση και την πολιτική, πως ο σχεδιασμός επί χάρτου – πολύτιμος για τον προσανατολισμό και την στοχοθεσία – δεν αρκεί για την διασφάλιση των επιθυμητών αποτελεσμάτων.
Όπως, ας μας επιτραπεί η προσομοίωση, δεν είναι ο σχεδιασμός του σε πρόγραμμα Αutocad που θα υλοποιήσει το νέο κτίριο ενός δημόσιου νοσοκομείου, έτσι δεν είναι και η δημοσίευση ενός συνόλου διατάξεων που θα επιτύχει τους στόχους μιάς δημόσιας πολιτικής – πολλώ δε μάλλον μιας πολιτικής που εισάγει αλλαγές στην υφιστάμενη κατάσταση, μιάς μεταρρυθμιστικής πολιτικής. Στην πρώτη περίπτωση απαιτείται η εγκατάσταση και η εύρυθμη λειτουργία ενός κατάλληλα στελεχωμένου και εξοπλισμένου εργοταξίου. Στην δεύτερη περίπτωση χρειάζονται , πέραν του πολιτικού οράματος και του στρατηγικού σχεδιασμού όπως αποτυπώνονται στο νομοθέτημα, ο επιχειρησιακός σχεδιασμός αλλά και ο προγραμματισμός εφαρμογής: η λεπτομερής περιγραφή των βημάτων και του χρονισμού αλλά και η διασφάλιση των απαραίτητων οικονομικών, ανθρώπινων αλλά και διαδικαστικών / οργανωσιακών πόρων (συμπεριλαμβανομένων των διαδικασιών παρακολούθησης, αξιολόγησης της εφαρμογής -on going evaluation- και βελτιωτικών παρεμβάσεων), που θα επιτρέψουν την εκτέλεση και αξιολόγηση των ενεργειών που παράγουν τα αποτελέσματα στο πεδίο. Δεν αρκεί ο νόμος, χρειάζεται ένα πρόγραμμα εφαρμογής θυμάμαι τον Π.Μ. να τονίζει σε κάθε ευκαιρία, γραπτώς και προφορικώς.
Στα προηγούμενα τρία βιβλία του ο συγγραφέας μελέτησε διακριτά την περίοδο από την δεκαετία του 70 έως την δεκαετία 90 ως προς τους αναπτυξιακούς θεσμούς, και τις περιόδους 1975- 2009 και 2016-2018 ως προς τις γενικότερες μεταρρυθμίσεις. Σε αυτό το τέταρτο βιβλίο του επιχειρεί, με τους συνεργάτες του, μιά συνολική αποτίμηση των διοικητικών μεταρρυθμίσεων αποκέντρωσης και τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα από την Μεταπολίτευση μέχρι τις μέρες μας. Αποτυπώνουν λεπτομερώς τις μεταρρυθμίσεις αλλά όχι με την απλή λογική ενός “διοικητικού ιστοριοδίφη”, αν και η απαρίθμησή τους είναι συστηματική έως εξαντλητική. Επιχειρούν κάτι περισσότερο: να συγκροτήσουν τη «θεσμική μνήμη» των μεταρρυθμίσεων των τελευταίων σαρανταπέντε ετών ως καμβά αναστοχασμού περί την καταλληλότητα των μεταρρυθμιστικών τεχνικών (reform engineering) που χρησιμοποιήθηκαν. Αλλά η φιλοδοξία του εγχειρήματος δεν εξαντλείται ούτε εδώ. Η αξιολόγηση των μεταρρυθμιστικών τεχνικών, η ανάλυση των ισχυρών και των ασθενών σημείων τους, στοχεύει να αποτελέσει την βάση μεθοδολογικών βελτιώσεων για τα επερχόμενα μεταρρυθμιστικά εγχειρήματα. Η κριτική της υφιστάμενης μεταρρυθμιστικής κουλτούρας του πολιτικο-διοικητικού μας συστήματος έχει ως στόχο τον σχεδιασμό μιάς συγκεκριμένης και επιχειρησιακής μεθοδολογίας για την αλλαγή της.
Το βιβλίο αποτιμά, από την οπτική των μεταρρυθμιστικών μεθόδων και τεχνικών που χρησιμοποιήθηκαν, τα προγράμματα εισαγωγής αλλαγών στο πεδίο της αποκέντρωσης και της τοπικής αυτοδιοίκησης μεταξύ 1975 και 2020. Μελετά τόσο τις μείζονες μεταρρυθμίσεις, όπως η εγκαθίδρυση της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης (1994), το πρόγραμμα «Καποδίστριας» (1997) και το πρόγραμμα «Καλλικράτης» (2010), αλλά και τις ήσσονος εμβέλειας, αλλά όχι και ήσσονος σημασίας, όπως αυτές που αφορούν τη διοικητική αυτοτέλεια των ΟΤΑ, τις Προγραμματικές Συμβάσεις, τους Αναπτυξιακούς Συνδέσμους, τις Δημοτικές Επιχειρήσεις, τις Αναπτυξιακές Εταιρείες, τον Δημοκρατικό Προγραμματισμό, τους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους των ΟΤΑ, τις Κοινωνικές δομές και τα Αναπτυξιακά προγράμματα που χρηματοδότησαν τις μεταρρυθμίσεις. Αναλύουν επίσης μεταρρυθμίσεις της κεντρικής δημόσιας διοίκησης που επέδρασαν και στην τοπική αυτοδιοίκηση, όπως είναι τα Κέντρα Εξυπηρέτησης Πολιτών, ο Συνήγορος του Πολίτη, ο Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας, το Σώμα Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης και η «Διαύγεια».
Οι συντάκτες της μελέτης αναδεικνύουν το γεγονός ότι πολλές νομοθετικές ρυθμίσεις παραμένουν ανενεργές ή επαναφέρονται και επανα-νομοθετούνται επανειλημμένα ή, ακόμη, παρατείνεται συνεχώς η προθεσμία εφαρμογής τους ακριβώς γιατί δεν εξασφαλίζονται με συγκεκριμένο επιχειρησιακό πρόγραμμα, οι προϋποθέσεις υλοποίησής τους, δηλαδή οι υλικοί και άυλοι πόροι και ο οδικός χάρτης εφαρμογής.
Παράλληλα προτείνεται μια μεταρρυθμιστική εργαλειοθήκη υπό τον τίτλο “Εμμ. Ροΐδης”, με αναφορά στην γνωστή φράση του θυμόσοφου συγγραφέα “Εις νόμος απαιτείται εις αυτήν την χώραν, ο οποίος να επιτάσσει την εφαρμογήν όλων των υπολοίπων νόμων». Αντί όμως του νόμου-“πασπαρτού” περί εφαρμογής που προτείνει ο Ροΐδης, ο Π.Μ. και οι συνεργάτες του απαριθμούν ένα μείγμα μέσων που περιλαμβάνει: πρώτον, το ίδιο το εκάστοτε ρυθμιστικό πλαίσιο δηλαδή τον Νόμο και τις συνοδευτικές κανονιστικές ρυθμίσεις, δεύτερον ένα «Πρόγραμμα Εφαρμογής» του Νόμου, το οποίο να εγκαθιδρύει τις διαδικασίες και να προβλέπει τα χρονοδιαγράμματα και τις αντιστοιχήσεις με τα αναγκαία μέσα εφαρμογής, τρίτον ένα «Πρόγραμμα Συλλογικής Υποστήριξης» δηλαδή τεχνικής βοήθειας σε οργανωτικά, διαδικαστικά και λοιπά συναφή ζητήματα των δημοσίων φορέων που θα κληθούν να εφαρμόσουν την μεταρρύθμιση, και τέταρτον, ένα «Αναπτυξιακό Πρόγραμμα» το οποίο θα περιλαμβάνει τα εργαλεία χρηματοδότησης της εφαρμογής της μεταρρύθμισης.
Πέραν της εργαλειοθήκης αυτής, η μελετητική ομάδα προτείνει και μια μέθοδο, αποκαλούμενη «Μεταρρυθμιστική Μεθοδολογία “Ευπαλίνος”» από το όνομα του Μεγαρέα μηχανικού ο οποίος περί το 530 π.Χ. κατόρθωσε ένα μοναδικό τεχνικό επίτευγμα ήτοι την κατασκευή, στην Σάμο, μιας σήραγγας υδροδότησης 2,5 χιλιομέτρων, ξεκινώντας και από τα δυο άκρα του υπερκείμενου βουνού. Κατόρθωσε δηλαδή να διασφαλίσει ένα κοινό αποτέλεσμα μέσω δράσεων που εκκινούσαν από διαφορετικές αφετηρίες, όπως κατά κανόνα συμβαίνει στις μεταρρυθμιστικές προσπάθειες όπου καλούνται να συμπράξουν συλλογικά υποκείμενα με διαφορετική τεχνογνωσία, νοοτροπία αλλά και διαφορετικά σημεία εκκίνησης. Η προτεινόμενη μεθοδολογία περιλαμβάνει δεκαεπτά συστατικά στοιχεία, που αφορούν την πολιτική διεύθυνση της μεταρρύθμισης, το εύρος του περιεχομένου της, τα επιχειρησιακά χαρακτηριστικά της, τις σχέσεις της με το οικονομικό και κοινωνικό περιβάλλον, με τα εμπλεκόμενα συλλογικά υποκείμενα και με τους πολίτες καθώς και το σύστημα διοίκησης, παρακολούθησης και αξιολόγησης της εφαρμογής της. Στη χώρα μας απαιτείται ιδιαίτερη προσπάθεια και ειδικός σχεδιασμός προκειμένου να αναβαθμιστεί η επιχειρησιακή ικανότητα των διοικητικών υπηρεσιών ώστε να είναι σε θέση να υλοποιήσουν αυτά που σε άλλες, διοικητικά αναπτυγμένες χώρες, θεωρούνται αυτονόητα.
Όσον δε αφορά τις κατευθύνσεις και το περιεχόμενο των αναγκαίων μεταρρυθμίσεων σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο προτείνονται πρακτικές λύσεις όπως η κατάργηση της έγκρισης αποφάσεων που λαμβάνονται σε ένα διοικητικό επίπεδο από υπερκείμενο διοικητικό επίπεδο, όταν η έγκριση αυτή αποτελεί έλεγχο σκοπιμότητας, η αποσαφήνιση των “συντρεχουσών” αρμοδιοτήτων, δηλαδή αυτών που ασκούνται εν τοις πράγμασι ταυτόχρονα από δύο επίπεδα, η προσθήκη νέων αρμοδιοτήτων, εφόσον διασφαλίζονται πλήρως οι πρόσθετοι πόροι που απαιτούνται για την άσκησή τους και η «αλλαγή της διοικητικής υπαγωγής υπαρχουσών συγκροτημένων δομών ήδη χωροθετημένων σε περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο», όπως πρότειναν η Ένωση Περιφερειών Ελλάδας και η Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδας με κοινή πρότασή τους στο Κείμενο Κοινών Θέσεων του κοινού Συνεδρίου τους το 2018. Από το ίδιο κείμενο, στο βιβλίο υιοθετούνται δέκα βασικοί στρατηγικοί και προγραμματικοί στόχοι και μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες όπως η επίλυση του προβλήματος της διαφορετικότητας των ΟΤΑ, η οργάνωση και ο λειτουργικός τους εκσυγχρονισμός, η ενίσχυση των ανθρώπινων πόρων και η αναβάθμιση του ανθρώπινου δυναμικού, η ενίσχυση της οικονομικής αυτοτέλειας και της συμμετοχής των ΟΤΑ στα αναπτυξιακά προγράμματα, η διεύρυνση της διοικητικής αυτοτέλειας, η βελτίωση της διοικητικής τους ικανότητας και η βελτίωση της αμφίδρομης σχέσης των πολιτών με την τοπική αυτοδιοίκηση.
Ως όραμα της επόμενης διοικητικής μεταρρύθμισης ο Π.Μ και οι συνεργάτες του προτείνουν την «Ψηφιακή Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση κατά τομεακή δημόσια πολιτική (ή λειτουργική περιοχή)», μια αποκεντρωτική και από-συγκεντρωτική προσέγγιση που ωστόσο προβλέπει τον -και προσβλέπει στον- διυπουργικό συντονισμό από το επιτελικό κέντρο διακυβέρνησης, την Προεδρία της Κυβέρνησης.
Παρουσιάζονται παραδείγματα σε συγκεκριμένα πεδία τομεακών πολιτικών όπως η δημόσια υγεία και η πρωτοβάθμια φροντίδα υγείας και η πολιτική προστασία. Τονίζεται δε πως δεν χρειάζεται να μεταφερθούν νομοθετικά νέες αρμοδιότητες στους Δήμους και τις Περιφέρειες, εκτός από τη συμμετοχή των συλλογικών οργάνων τους στον συνολικό σχεδιασμό των δημόσιων πολιτικών για τις οποίες είναι συναρμόδιοι. Αυτό που πρωτίστως χρειάζεται είναι η βελτίωση της διοικητικής ικανότητάς τους και η χρηματοδότηση που θα καλύπτει τις πρόσθετες επενδυτικές και λειτουργικές τους δαπάνες προκειμένου να ασκήσουν αποτελεσματικά τις αρμοδιότητες που ήδη έχουν. Και επειδή ασφαλώς η αναβάθμιση της επιχειρησιακής ικανότητας της αυτοδιοίκησης, τόσο για τον σχεδιασμό όσο και για την εφαρμογή τομεακών πολιτικών, είναι μια δύσκολη υπόθεση, όλες οι πλευρές προτιμούν να κρύβουν τις δυσχέρειες πίσω από μιάν ατέρμονη συζήτηση «περί μεταφοράς αρμοδιοτήτων».
Οι συντάκτες της μελέτης, υπογραμμίζουν, τέλος, την ανάγκη σύνδεσης της μεταρρυθμιστικής προσπάθειας με τα τεχνολογικά άλματα της νέας εποχής, εισηγούμενοι «ένα “παράθυρο” της Τοπικής Αυτοδιοίκησης προς την 4η Βιομηχανική Επανάσταση», που θα της επιτρέψει να ασκεί αποτελεσματικότερα πολιτικές αξιοποιώντας τις βάσεις των Μεγάλων Δεδομένων (Big Data), το Διαδίκτυο των Πραγμάτων (IoT), την Τεχνητή Νοημοσύνη (AI) και τα λοιπά καινοτόμα εργαλεία μιάς ψηφιακής διοίκησης που λειτουργεί στο πλαίσιο μιας ψηφιακής κοινωνίας. Διευκρινίζουν ωστόσο ότι για να ζητήσουμε ως κοινωνία και ως πολιτεία εφαρμογές Τεχνητής Νοημοσύνης από τον δήμαρχο ενός νησιωτικού Δήμου που πρωτοκολλεί ο ίδιος τα εισερχόμενα έγγραφα γιατί η μοναδική του διοικητική υπάλληλος μετατέθηκε στο πλαίσιο της «κινητικότητας» και από τον αντιδήμαρχο ενός ορεινού Δήμου, ο οποίος οδηγεί ο ίδιος το γκρέιντερ γιατί ο Δήμος δεν διαθέτει οδηγό, απαιτείται να έχουμε λύσει προηγουμένως αυτής της τάξεως τα προβλήματα !
Θα κλείσουμε το παρόν σημείωμα τονίζοντας ότι ο Παναγιώτης Μαΐστρος και η εξαιρετική ομάδα των συνεργατών του μας παραδίδουν ένα πόνημα μεγάλης χρησιμότητας αφού συγκροτούν στο βιβλίο τους μιά βάση πληροφοριών και στοιχείων αναγκαίων για την κατανόηση και ερμηνεία των όσων έχουν γίνει στην αυτοδιοίκηση (και όχι μόνο) τον τελευταίο μισό, σχεδόν, αιώνα. Ταυτόχρονα όμως προσφέρουν και ένα εγχειρίδιο ιδιαίτερης χρηστικότητας για τους επίδοξους μεταρρυθμιστές παραθέτοντας μέσα σχεδιασμού και εφαρμογής αλλά και έναν οδικό χάρτη παρεμβάσεων που θα μπορούσαν να αυξήσουν τις πιθανότητες επιτυχίας των αυριανών μεταρρυθμίσεων.
Θα επαναλάβουμε ωστόσο αυτό που ο Ν-Κ Χλέπας σημειώνει στην Εισαγωγή του. Σε μιά χώρα όπως η Ελλάδα όπου «το δημόσιο συμφέρον είναι ορφανό» οι μεταρρυθμίσεις που αποσκοπούν στο δημόσιο όφελος θίγοντας κεκτημένα συμφέροντα δύσκολα κερδίζουν μιά διευρυμένη και ισχυρή βάση κοινωνικής υποστήριξης. Και τούτο διότι οι μεν συγκροτημένες ομάδες αντιλαμβάνονται άμεσα την απώλεια των κεκτημένων τους, συσπειρώνονται και αντιδρούν. Αντίθετα οι κατά κανόνα “διάχυτες” ομάδες που οφελούνται από τις μεταρρυθμίσεις, συνήθως, ούτε αντιλαμβάνονται τις ευκαιρίες έγκαιρα ούτε συσπειρώνονται αποτελεσματικά. Τα εργαλεία λοιπόν που μας παρουσιάζει η μελετητική ομάδα για να αξιοποιηθούν χρειάζονται να υιοθετηθούν από μεταρρυθμιστικές συμμαχίες σε διοικητικό, πολιτικό και κοινωνικό επίπεδο που θα προετοιμάσουν κοινωνικά, πολιτικά και τεχνικά τις μεταρρυθμίσεις και θα στηρίξουν την εφαρμογή τους σε βάθος χρόνου.
