Α. Πασσάς, Οι προϋποθέσεις της Μεταρρύθμισης

ΚΥΡΙΑΚΑΤΙΚΗ - 18/01/2009

Του ΑΡΓΥΡΗ Γ. ΠΑΣΣΑ *

Η μεταρρύθμιση του κράτους και της δημόσιας διοίκησης ούτε πολιτικά ουδέτερη είναι, ούτε και εκτυλίσσεται με αναφορά μόνον στα περιορισμένα γεωγραφικά και χωρικά όρια του εθνικού κράτους. Αντιθέτως, συγκαθορίζεται από το ευρύτερο θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον της λειτουργίας τόσο της διεθνούς κοινωνίας (παγκοσμιοποίηση) όσο και ειδικότερα του άμεσου ευρωπαϊκού ενωσιακού δημόσιου χώρου.
*Ο «ευρωπαϊκός προσανατολισμός» αποτελεί, στο διακηρυκτικό τουλάχιστον επίπεδο, κοινό τόπο για τις κυρίαρχες κοινωνικές και πολιτικές δυνάμεις της χώρας, δίχως αυτό να αναιρεί τις μεταξύ τους διαφοροποιήσεις ως προς το εύρος, την ποιότητα και το ρυθμό εξέλιξης του ενωσιακού οικοδομήματος. Ωστόσο, διάχυτη είναι η εντύπωση στην ελληνική κοινωνία και πολιτική ότι η συμμετοχή της χώρας στην Ε.Ε. συνεπάγεται πάσης φύσεως οφέλη (πολιτικά, οικονομικά κ.ά.) με μειωμένες και πάντως «διαπραγματεύσιμες», δηλαδή ασαφείς, υποχρεώσεις.
*Εξάλλου οι κυβερνήσεις, στο σύνολό τους (και όχι μόνον οι ελληνικές) χρησιμοποιούν το αποτέλεσμα της ενωσιακής διαπραγμάτευσης κατά το δοκούν. Αλλοτε επιρρίπτοντας στις «Βρυξέλλες» την υποχρέωση συμμόρφωσης προς δύσκολες και αντι-δημοφιλείς αποφάσεις, και άλλοτε οικειοποιούμενες τα θετικά τους αποτελέσματα, ωσάν αυτές να ελήφθησαν ερήμην τους.
*Αυτός ο ρηχός, ανεπεξέργαστος και συχνά επιλεκτικός «ευρωπαϊσμός» των ελληνικών κομμάτων και κυβερνήσεων αποτελεί εμπόδιο στην πρόσληψη των πολιτικών προϋποθέσεων και των απαραίτητων δομικών παρεμβάσεων, για άσκηση επιρροής στο σημερινό ενωσιακό πολιτικό-θεσμικό σύστημα καθώς και στην πορεία εξέλιξής του και, εν τέλει, στην ικανότητα διεύθυνσης της κοινωνίας σε συνθήκες σύνθετης και πολυεπίπεδης διαχείρισης δημόσιων προβλημάτων.
*Η νέα βαθμίδα διακυβέρνησης που τα κράτη δημιούργησαν με την ίδρυση των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων/Ευρωπαϊκής Ενωσης λειτουργεί ως ένας χώρος συνδιαμόρφωσης των δημόσιων πολιτικών όπου ενσωματώνονται οργανικά και λειτουργικά ενωσιακοί και εθνικοί φορείς δημόσιας εξουσίας, με ασαφή την κατανομή των εξουσιών μεταξύ τους. Ετσι, το σημερινό ενωσιακό σύστημα λήψης των αποφάσεων εμφανίζεται ως ένα σύστημα όπου συνεργούν η εθνική διοίκηση (κυβέρνηση και δημόσιες υπηρεσίες) με την ενωσιακή, καθώς και οι εθνικές διοικήσεις μεταξύ τους, σε όλα τα στάδια της πολιτικής διαδικασίας.
*Στο θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον της Ε.Ε. η πολιτική διαδικασία επειδή είναι ανοικτή στη συμμετοχή πολλών παραγόντων, δημόσιων και ιδιωτικών, εθνικών και ευρωπαϊκών/ενωσιακών, είναι σύνθετη και συνεπώς χρονοβόρα, ρευστή και απρόβλεπτη. Η πορεία παραγωγής της πολιτικής συναρτάται με την ικανότητα ανάπτυξης και συντήρησης δικτύων για την οικοδόμηση διαρκώς μεταβαλλόμενων συμμαχιών και η διαδικασία λήψης των αποφάσεων λαμβάνει τη μορφή διαρκούς και σε πολλά επίπεδα διαπραγμάτευσης για τη διαμόρφωση της απόφασης στη βάση της «συναίνεσης», ανοικτή στο συμβιβασμό.
*Επιπροσθέτως, στο Συμβούλιο των Υπουργών που παραμένει ακόμη και σήμερα το κύριο πολιτικό όργανο της Ε.Ε., μεγάλο μέρος των αποφάσεων (για κάποιους πάνω από το 50%, ενώ για άλλους το 85%) λαμβάνεται σε τεχνοκρατικό επίπεδο δίχως την ουσιαστική συμβολή των υπουργών. Σε αυτό το θεσμικοπολιτικό περιβάλλον η ελληνική διοίκηση βρίσκεται σε αδυναμία να ανταποκριθεί στις νέες υποχρεώσεις της και οι παραδοσιακές παθογένειες μετατρέπονται σε μείζονα εμπόδια (νομικισμός, ανοχή στην παρατυπία, πελατειακή συγκρότηση, αδυναμία μακροχρόνιου σχεδιασμού προγραμματισμού και ελέγχου κ.ά).
*Το συγκεντρωτικό ελληνικό κράτος, που εδράζεται στην επιβολή ομοιόμορφης συμπεριφοράς σε όλα τα επίπεδα του συστήματος, εμφανίζεται τελικά κατακερματισμένο και αδύναμο, μολονότι διογκωμένο και πανταχού παρόν, με προβληματική οργανωτική διάρθρωση, επικοινωνία και συμπληρωματικότητα.
*Η στεγανοποίηση που χαρακτηρίζει την κρατική μηχανή προκύπτει τόσο κάθετα, μεταξύ πολιτικού επιπέδου (που αποφασίζει ακόμα και για ζητήματα καθημερινής διοίκησης) και παροπλισμένης γραφειοκρατίας, όσο και οριζόντια, μεταξύ των διαφόρων φορέων, υπουργείων, μονάδων και λοιπών δομών που κινούνται συχνά ανταγωνιστικά υποκινούμενοι από προσωπικές επιδιώξεις ή τη διάθεση εξυπηρέτησης της ιδιαίτερης πελατείας τους, ενώ απουσιάζουν συνεργατικές νοοτροπίες και πρακτικές.
*Αντί του ρόλου της ως επιτελικού μηχανισμού σχεδιασμού, αξιολόγησης και ελέγχου των δημόσιων πολιτικών στη βάση της θεματικής εξειδίκευσης και της διαβούλευσης με τους λοιπούς μετόχους, κοινωνικούς και διοικητικούς, η ελληνική δημόσια διοίκηση έχει καταπέσει σε άβουλο και δυσκίνητο εφαρμοστή μιας δαιδαλώδους νομοθεσίας ή σε φορέα επιμέρους επιδιώξεων που αντικαθιστούν τους, έτσι κι αλλιώς, ασαφείς άνωθεν πολιτικούς προσανατολισμούς. Ομως, η χάραξη και η άσκηση δημόσιας πολιτικής για την ανάληψη δημόσιας δράσης, απαιτεί προβλεψιμότητα και συνοχή.
*Τούτο καθίσταται εμφανέστερο στο συνθετότερο, πολυεπίπεδο και ρευστό ενωσιακό θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον, όπου αναδεικνύεται με ένταση η σημασία της εξειδικευμένης γνώσης και της διασύνδεσης των θεμάτων, δηλαδή της ανάγκης συντονισμένης δράσης πολλαπλών φορέων (δημόσιων και ιδιωτικών) στα διάφορα επίπεδα του ενωσιακού συστήματος.
*Η πλημμελής συμμετοχή στη διαμόρφωση της ενωσιακής πολιτικής (συντονισμός, συνοχή στη διαμόρφωση των εθνικών θέσεων και της διαπραγματευτικής τακτικής), αφ' ενός αντανακλά τον τρόπο και την ποιότητα ανταπόκρισης της κεντρικής εθνικής κυβέρνησης και διοίκησης στις απαιτήσεις της συμμετοχής στο ενωσιακό σύστημα και αφ' ετέρου, αναμένεται να ακολουθηθεί από την εξίσου πλημμελή, έως προβληματική, υλοποίηση της πολιτικής.
*Δεν είναι εξάλλου τυχαία η κατάταξη της Ελλάδας στις τελευταίες θέσεις μεταξύ των «27» ως προς τον ρυθμό ενσωμάτωσης και τον αριθμό των παραβιάσεων του κοινοτικού δικαίου. Συνεπώς, κανενός είδους μεταρρυθμιστικό σχέδιο του συστήματος διακυβέρνησης της χώρας δεν πρόκειται να τελεσφορήσει αν δεν λάβει υπόψη του και δεν διορθώσει την προβληματική αυτή σχέση με το ενωσιακό οικοδόμημα.

* Ο ΑΡΓ. Γ. ΠΑΣΣΑΣ είναι επίκουρος καθηγητής Κρατικής Διοίκησης και Ευρωπαϊκής Ενοποίησης στο Πάντειο Πανεπιστήμιο.
ΚΥΡΙΑΚΑΤΙΚΗ - 18/01/2009

Copyright © 2008 Χ. Κ. Τεγόπουλος Εκδόσεις Α.Ε.
http://www.enet.gr/online/online_text/c=110,id=90356524