ΟΙ ΕΠΟΧΕΣ ΕΠΙΒΑΛΟΥΝ ΡΙΖΙΚΑ ΔΙΑΦΟΡΕΤΙΚΕΣ ΜΟΡΦΕΣ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΥ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ

του Θεόδωρου Ν. Τσέκου*

1.       ΓΕΝΙΚΟΤΕΡΑ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ ΣΤΗΝ ΠΑΡΑΓΩΓΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΚΑΙ ΤΗΝ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ ΤΩΝ ΚΟΜΜΑΤΩΝ

Στον κοινό τόπο  της πολιτικής επιστήμης και της διοικητικής επιστήμης διεξάγεται μια ευρεία συζήτηση -σε ορισμένες της διαστάσεις ήδη από την δεκαετία του 1950 αλλά προσφάτως έχει γίνει εξαιρετικά επίκαιρη-  σχετικά με δύο κομβικά ζητήματα:  

(α) την παραγωγή τομεακών πολιτικών με βάση τεκμήρια  (evidence based policy making)  και

(β) τον ρόλο των πολιτικών κομμάτων ως παραγωγών δημόσιας πολιτικής.

Και στα δύο παραπάνω πεδία η επιστημονική έρευνα καταγράφει διεθνώς σημαντικά κενά και προβλήματα.

 Από την μια πλευρά, οι δημόσιες πολιτικές στα περισσότερα πεδία και στις πλείστες χώρες (των ΗΠΑ ή της Γερμανίας μη εξαιρουμένων σε αρκετές περιπτώσεις) σχεδιάζονται πλημμελώς, συχνά διαισθητικά, με βάση προκατασκευασμένες αντιλήψεις και ανεπαρκή τεκμηρίωση. Αυτός είναι ένας βασικός λόγος αποτυχίας τους (άλλοι λόγοι είναι η οξεία αντιπαράθεση συμφερόντων και η δυσχέρεια οικοδόμησης συναινέσεων, οι οργανωτικές και προγραμματικές αδυναμίες της δημόσιας διοίκησης κλπ).

Από την άλλη πλευρά, τα πολιτικά κόμματα δεν επιτελούν τον ρόλο τους ως πολιτικοί διαμεσολαβητές μεταξύ κοινωνίας και εξουσίας, δεν μετέχουν  ενεργά και ουσιαστικά στην προετοιμασία των δημοσίων πολιτικών και περιορίζονται στην επικοινωνιακή διαχείριση των ψηφοφόρων τους και στον εκλογικό τους ρόλο.

Ενδεικτικά για το τι συμβαίνει ακόμη και στην Μεγάλη Βρετανία -μια χώρα υποτιθέμενου αγγλοσαξωνικού ορθολογισμού – είναι τα όσα επισημαίνουν οι Latham και Prowle του Nottingham Trent University ( 2012 , Public services and financial austerity : getting out of the hole? Palgrave Macmillan σσ 157-158) : «[…] Από τα στοιχεία προκύπτει ότι οι δημόσιες υπηρεσίες στο Ηνωμένο Βασίλειο αντιμετωπίζουν τεράστια προβλήματα […]. Πιστεύουμε ότι μία από τις αιτίες των προβλημάτων αυτών είναι η δυσλειτουργία των κομμάτων της αντιπολίτευσης, δυσλειτουργία που οφείλεται σε πολλά αίτια.  Κατ’ αρχήν παρατηρούμε πως παρά το ότι παραμένουν συχνά και για ποικίλους λόγους επι μακρόν στην αντιπολίτευση όταν αναλαμβάνουν την εξουσία είναι ελάχιστα προετοιμασμένα να κυβερνήσουν. Διαθέτουν μεν μανιφέστα και κείμενα πολιτικής αλλά συνήθως αυτά στερούνται συστηματικότητας. Ο πρώην πρωθυπουργός Tony Blair έχει κατ’ ουσίαν παραδεχτεί ότι η διακυβέρνησή του κατά την πρώτη περίοδο άσκησης της εξουσίας απέτυχε λόγω ανεπαρκούς προετοιμασίας. Δεύτερον, και συνδεδεμένο  με το προηγούμενο, τα κόμματα για εκλογικούς λόγους συχνά υποθάλπουν τις κατεστημένες αντιλήψεις του εκλογικού σώματος  υιοθετώντας  μη ρεαλιστικές πολιτικές τις οποίες στη συνέχεια, όταν βρεθούν στην κυβέρνηση, πρέπει να μεταβάλλουν όντας όμως πλέον εκτεθειμένα στους μύδρους της δημόσιας κριτικής».

2.       Ο ΠΟΛΙΤΙΚΟΣ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ

Στην χώρα μας τα πράγματα είναι ακόμα χειρότερα διότι τα (κυβερνητικά πρωτίστως) πολιτικά κόμματα (και οι προσκείμενες συνδικαλιστικές παρατάξεις)  έχουν ιστορικά λειτουργήσει όχι ως παραγωγοί πολιτικής αλλά προεκλογικά ως μηχανισμοί χειροκροτητών και αφισσοκολητών και μετεκλογικά ως μεσίτες διευκολύνσεων και ρουσφετιών. (Η επιστημονική εργασία και οι κατά καιρούς  δημόσιες τοποθετήσεις του Νίκου Μουζέλη περι κομματοκρατίας είναι εν προκειμένω διαφωτιστικές).

Ο πολιτικός σχεδιασμός καταλήγει να ταυτίζεται με τον επικοινωνιακό σχεδιασμό και τίποτε πέραν αυτού.

Το αποτέλεσμα είναι τα κόμματα να έρχονται στην εξουσία απαράσκευα με βάση γενικόλογες διακηρυκτικές θέσεις που εν συνεχεία διαπιστώνεται ότι για ποικίλους λόγους δεν είναι εφαρμόσιμες . Οπότε η διακυβέρνηση επιχειρείται σε παραλλαγές του … Πιραντέλλο : «Έξι πολιτικές ζητούν περιεχόμενο», «Έτσι είναι επειδή έτσι νομίζουμε» και ιδίως «Απόψε (όπως πάντα) αυτοσχεδιάζουμε».

Οι μόνες πολιτικές που συνήθως επιτυγχάνουν είναι όσες εκπορεύονται από ισχυρά και κατεστημένα συμφέροντα: αυτές είναι προσεκτικά σχεδιασμένες  σε κλειστά κονκλάβια με τεκμηρίωση περί τα διακυβεύματα και ισχυρή νομική θεμελίωση.

 Τα δυσμενή αποτελέσματα είναι δυστυχώς ορατά στην ελληνική οικονομία και κοινωνία.

Η πολιτική λειτουργία πρέπει να οδηγεί στην παραγωγή πολιτικής. Πολιτική όμως δεν σημαίνει απλώς διατύπωση «θέσεων». Σημαίνει σκιαγράφηση ενός λεπτομερούς, χρονο-προγραμματισμένου και κοστολογημένου προγράμματος δυνητικής διακυβέρνησης.

Προφανώς δεν αναμένει κανείς από έναν πολιτικό σχηματισμό την κατάστρωση αναλυτικών υπηρεσιακών προγραμμάτων σε επίπεδο Γενικών Γραμματειών , Γενικών Διευθύνσεων  ή Διευθύνσεων. Αυτό έπεται και είναι η δουλειά των –μονίμων και μετακλητών-  στελεχών της διοίκησης. Αναμένει όμως την συγκρότηση στρατηγικής στοχοθεσίας που θα περιλαμβάνει :

• την ανάλυση της υφιστάμενης κατάστασης,
• τον καθορισμό στρατηγικών κατευθύνσεων   
• την επεξεργασία προγράμματος ενεργειών εφαρμογής των κατευθύνσεων αυτών που θα λαμβάνουν υπ’ όψη κρίσιμα θέματα όπως:

o   η βασική φιλοσοφία και ο πυρήνας διατύπωσης των διατάξεων που θα χρειαστεί να θεσπιστούν ,

o   το αναμενόμενο κόστος άσκησης της πολιτικής και οι τρόποι κάλυψής του,

o   οι δυσχέρειες και οι αντιδράσεις που αναμένεται να προκληθούν και οι τρόποι αντιμετώπισής τους,

o   η επιχειρησιακή ικανότητα των αρμοδίων υπηρεσιών και οι τρόποι ενίσχυσής της

3.       Η ΔΟΜΗΜΕΝΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΚΗ ΔΙΑΒΟΥΛΕΥΣΗ ΩΣ ΕΡΓΑΛΕΙΟ ΠΟΛΙΤΙΚΟΥ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΥ

Τα σύγχρονα δημοκρατικά πολιτικά κόμματα θα πρέπει να αξιοποιήσουν στα όργανα πολιτικού σχεδιασμού των την ευρύτατη εμπειρία εφαρμογής μεθόδων δομημένου διαλόγου,  συλλογικής λήψης αποφάσεων και παραγωγής συναινέσεων.

Οι βασικές αρχές που πρέπει να διέπουν τις νέες αυτές μορφές πολιτικής λειτουργίας είναι οι ακόλουθες:

1.       Τα πολιτικά κόμματα -και ιδίως εκείνα με αναφορά στην δημοκρατική διαδικασία και την αναδιανομή- καθίστανται οι κύριοι μηχανισμοί παραγωγής σαφούς και εφαρμοστέας πολιτικής . Δεν γενικολογούν και δεν αοριστολογούν μεταφέροντας την παραγωγή των συγκεκριμένων τομεακών πολιτικών μετεκλογικά και σε κλειστές κυβερνητικές ομάδες  (συμβούλους και εμπειρογνώμονες περί τον υπουργό) περιορισμένης διαφάνειας και λογοδοσίας

2.       Τα πολιτικά προγράμματα αποκτούν επιχειρησιακό βάθος. Δεν περιορίζονται σε απλή παράθεση συνοπτικών θέσεων, συχνά ασύνδετων μεταξύ τους εκ των οποίων άλλες είναι γενικευτικές και αόριστες ενώ άλλες αφορούν επι μέρους ζητήματα και λεπτομέρειες δευτερεύουσας σημασίας. Αφού προταχθεί ένα πλαίσιο αξιακών, ιδεολογικών κατευθύνσεων και θέσεων το πρόγραμμα διαρθρώνεται σε κεφάλαια που περιγράφουν με σαφήνεια τις τομεακές πολιτικές σε επίπεδο στρατηγικής αλλά και σε επίπεδο εφαρμογής.

3.       Ο πολιτικός σχεδιασμός επιχειρείται μέσα από μια συμμετοχική και ανοδική (bottom-up) προσέγγιση. Δηλαδή δεν προκύπτει αποκλειστικά από τα πάνω (top-down) με διατύπωση απόψεων από διακεκριμένους εμπειρογνώμονες ή «αρμόδια» κομματικά στελέχη και την επιβολή τους δια της αυθεντίας ή της ιεραρχίας. Αντίθετα υπάρχει «εκδημοκρατισμός  της εμπειρογνωμοσύνης» : ισότιμη συμμετοχή προσώπων με έγκυρη άποψη από πολλούς χώρους: την  ακαδημαϊκή και ερευνητική κοινότητα, στελέχη υπηρεσιών, αποδέκτες της πολιτικής -χρήστες των υπηρεσιών από την κοινωνία και την αγορά

4.       Ο πολιτικός διάλογος είναι δομημένος. Διεξάγεται κάθε φορά με βάση ένα πλαίσιο συγκεκριμένων και συστηματικά διατυπωμένων ερωτημάτων (triggering questions)

5.       Ακολουθείται μια διαδικασία συστηματικής, οργανωμένης και ιδίως ισότιμης ανταλλαγής των απόψεων, που εγγυάται σε όλους τους συμμετέχοντες τον αναλυτικό δημόσιο λόγο και την δυνατότητα πληροφόρησης και πειθούς των βουλευομένων οργάνων 

6.       Απαιτείται τεκμηρίωση : κάθε ισχυρισμός περί τα πραγματικά περιστατικά, κάθε υπόθεση ή πρόταση θα πρέπει να συνοδεύεται από αποδεικτικά στοιχεία ή τουλάχιστον από αναφορά των πηγών από τις οποίες θα μπορούσε να αντληθεί τεκμηρίωση 

7.       Scripta manent. Η συζήτηση δεν μπορεί να είναι απλώς προφορική. Σε κάθε στάδιο γίνεται παραγωγή κατά περίπτωση συνοπτικών ή αναλυτικών κειμένων, που αποτελούν βάση της περαιτέρω συζήτησης.

8.       Παρέχεται επαρκής χρόνος. Πραγματοποιούνται πολλοί διαδοχικοί γύροι συζήτησης, είτε δια ζώσης είτε με ανταλλαγή και σχολιασμό των κειμένων. Άλλωστε ο βασικός πολιτικός σχεδιασμό γίνεται κατά την περίοδο που το κόμμα βρίσκεται στην αντιπολίτευση άρα τα στελέχη του δεν εμπλέκονται σε κυβερνητικό έργο και είναι κατά κανόνα διαθέσιμα 

9.       Σε κάθε στάδιο γίνεται διακριτή καταγραφή των σημείων σύγκλισης και των σημείων όπου διατυπώνονται διαφορετικές προσεγγίσεις – και η αντίστοιχη τεκμηρίωση

10.   Πραγματοποιούνται νέοι κύκλοι συζητήσεων  στα σημεία διαφωνίας προκειμένου να δημιουργηθούν συγκλίσεις προς έναν ελάχιστο κοινό παρονομαστή ή να διατυπωθούν ρητά εναλλακτικές προτάσεις

 

11.   Γίνεται η τελική διατύπωση του προγράμματος ενεργειών το οποίο θα αναφέρεται σε κρίσιμα θέματα όπως:

a.       η βασική φιλοσοφία και ο πυρήνας διατύπωσης των διατάξεων που θα χρειαστεί να θεσπιστούν,

b.      το αναμενόμενο κόστος άσκησης της πολιτικής και οι τρόποι κάλυψής του,

c.       οι δυσχέρειες και οι αντιδράσεις που αναμένεται να προκληθούν και οι τρόποι αντιμετώπισής τους,

d.      η επιχειρησιακή ικανότητα των αρμοδίων υπηρεσιών και οι τρόποι ενίσχυσής της

12.   Με βάση το τελικό αναλυτικό σχέδιο προγράμματος πραγματοποιείται  ευρεία, αλλά και πάλι συστηματική, διαβούλευση του τελικού προγράμματος μέσα από ανοικτές διαδικασίες : π.χ. συναντήσεις με τους αντίστοιχους επαγγελματικούς χώρους, εκδηλώσεις στις τοπικές κοινωνίες και βέβαια το διαδίκτυο

 

13.   Γίνονται τροποποιήσεις-συμπληρώσεις-βελτιώσεις όπου αυτό προκύψει από την ευρεία διαβούλευση ως αναγκαίο (fine tunning) και παράγεται έτσι το ολοκληρωμένο πρόγραμμα.

Η παραπάνω διαδικασία ανταποκρίνεται, νομίζω, στο πνεύμα των καιρών. Σε ένα περιβάλλον που συνδυάζει την συσσώρευση κοινωνικής δυσαρέσκειας με την απαξίωση της παραδοσιακής πολιτικής λειτουργίας απαιτούνται νέες προτάσεις.

Οι προτάσεις αυτές δεν μπορεί να αφορούν μόνο το περιεχόμενων των πολιτικών. Ο τρόπος παραγωγής τους έχει κομβική σημασία. Άλλωστε οι πολιτικές καταλήγουν να είναι αναποτελεσματικές διότι ακριβώς ο τρόπος σχεδιασμού τους πάσχει.

Πολιτικές που παράγονται συγκεντρωτικά και ατεκμηρίωτα έχουν αυξημένες πιθανότητες και να μην γίνουν αποδεκτές από τις κοινωνικές ομάδες που επηρεάζονται αλλά και να είναι αντικειμενικά (δηλαδή ως προς τους επιδιωκόμενους στόχους) λανθασμένες .

Προγράμματα που περιορίζονται σε γενικές και επιλεκτικές κατευθύνσεις χωρίς να καλύπτουν όλο το φάσμα των κρίσιμων παρεμβάσεων σε κάθε πεδίο, χωρίς να εξειδικεύουν επι μέρους επιδιώξεις και ενέργειες και χωρίς να προβλέπουν τους αναγκαίους όρους για την εφαρμογή τους είναι προσχηματικά και άχρηστα.

Τέλος, κόμματα τα οποία ανέρχονται στην εξουσία με γενικόλογες θέσεις χωρίς συγκεκριμένες δεσμεύσεις και εν συνεχεία επεξεργάζονται και ασκούν πολιτικές τις οποίες ουδέποτε έθεσαν υπό την έγκριση του εκλογικού σώματος είναι, εν τέλει, αντιδημοκρατικά.

.

 ……………..

* Ο Θ. Ν. Τσέκος είναι Αναπλ. Καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης στο Τμήμα Διοίκησης Επιχειρήσεων και Οργανισμών του ΤΕΙ Πελοποννήσου