Αντιπροσωπευτική Δημοκρατία και
Τοπική Αυτοδιοίκηση
Αθανασία Β.
Τριανταφυλλοπούλου
Αναπληρώτρια Καθηγήτρια
Αναπτυξιακών Θεσμών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης
ΤΕΙ Πελοποννήσου
Προλεγόμενα
Η τοπική
αυτοδιοίκηση αποτελεί πολιτικό-διοικητικό θεσμό τοπικού ή περιφερειακού
επιπέδου, αλλά και θεσμό προώθησης των λειτουργιών της τοπική κοινωνίας,
υποστήριξης των συλλογικών δράσεων και της συμμετοχής των πολιτών.
Η ανάδειξη των
οργάνων διοίκησης της τοπικής αυτοδιοίκησης με ψηφοφορία από το σύνολο των
πολιτών της διοικητικής τους περιφέρειας, η ανεξαρτησία της εκλεγμένης
διοίκησης από τυχόν πολιτικές μεταβολές της κεντρικής διοίκησης, η οικονομική
αυτοτέλεια της τοπικής αυτοδιοίκησης που αποτελεί συνταγματική δέσμευση του
κοινού νομοθέτη, η γενική καθ΄ ύλην αρμοδιότητα επί των τοπικών υποθέσεων στα
διοικητικά όρια κάθε οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης και οι λειτουργίες που
επιτελούν, προσδίδουν στη τοπική αυτοδιοίκηση εξουσία αντίστοιχη με την
κρατική, η οποία περιορίζεται ωστόσο στα γεωγραφικά όρια των οργανισμών τοπικής
αυτοδιοίκησης.
Η τοπική
αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα έχει την αφετηρία της πολύ πριν την ίδρυση του νέου
ελληνικού κράτους. Στην Ελλάδα της προεπαναστατικής περιόδου οργανωμένες κοινότητες
λειτουργούσαν συλλογικά, ως όργανα με αποδοχή της τοπικής κοινωνίας και
διοικούσαν απευθείας τις τοπικές υποθέσεις σε τοπικό επίπεδο. Κατά την περίοδο
της οθωμανικής κυριαρχίας οι οργανωμένες κοινότητες διαδραματίζουν σημαντικό
ρόλο. Σε τούτο συνετέλεσαν αφενός ιστορικοί λόγοι, ως εκ του ρόλου των τοπικών
κοινοτήτων, αφετέρου η ίδια η δομή της διοίκησης στην Οθωμανική αυτοκρατορία.
Μετά την
επανάσταση και κατά την ίδρυση του νέου ελληνικού κράτους, δημιουργήθηκαν
έριδες σχετικά με το ρόλο της τοπικής αυτοδιοίκησης κατά την επαναστατική
περίοδο και πρό αυτής, με το σύστημα οργάνωσης του κράτους που πρότεινε ο πρώτος Κυβερνήτης της Ελλάδας.
Οι τοπικοί άρχοντες διεκδίκησαν να κρατήσουν τα προνόμια και την εξουσία που
κατείχαν μέχρι την περίοδο αυτή, επικαλούμενοι τον πρωταγωνιστικό ρόλο που
διαδραμάτισαν κατά την επαναστατική περίοδο, αλλά και προεπαναστατικά. Ωστόσο ο
νέος Κυβερνήτης αξίωσε τη συγκέντρωση της εξουσίας στη κεντρική διοίκηση και
την παραχώρηση άσκησης των τοπικών υποθέσεων σε τοπική διοίκηση, άποψη την
οποία υποστήριξαν και λοιπές πολιτικές δυνάμεις που, επίσης, διαδραμάτισαν ένα
σημαντικό ρόλο στην επανάσταση και η οποία τελικώς επικράτησε, αλλά με
δραματικές συνέπειες για την ιστορία του νεοϊδρυθέντος ελληνικού κράτους, αφού
κατέληξαν στη δολοφονία, σχετικώς σύντομα από την έλευσή του, του πρώτου Κυβερνήτη.
Στα πρώτα
ψηφίσματα, κατά τη διάρκεια της επανάστασης, οργανωμένη η επικράτεια πλην των
επαρχιών σε πόλεις και χωρία, διοικούνται από δημογέροντες, μετά δε την ψήφιση
του πρώτου συντάγματος, αναγνωρίζονται οι δήμοι και οι κοινότητες, ως πρώτη
βαθμίδα αυτοδιοίκησης, που διοικούνται από αιρετούς, μετά από άμεση, μυστική
και καθολική ψηφοφορία.
Η άμεση,
μυστική και καθολική ψηφοφορία ισχύει μέχρι σήμερα. Το σύστημα, ωστόσο
ανάδειξης των τοπικών αρχών έχει υποστεί αλλεπάλληλες μεταβολές, στη προσπάθεια
της πολιτείας να εφαρμοστεί, κατά το δυνατόν το αντιπροσωπευτικότερο σύστημα σε
τοπικό επίπεδο.
Οι
υποψηφιότητες σε συνδυασμούς αποτελεί την πάγια επιλογή του κοινού νομοθέτη,
προκειμένου να εξασφαλιστεί η συνεργασία σε τοπικό επίπεδο ανεπηρέαστη από τα
πολιτικά κόμματα. Τα όργανα διοίκησης, επίσης, που προβλέπονται, με αρκετές
μεταβολές από τις διατάξεις των πρώτων νομοθετημάτων μέχρι σήμερα, προσβλέπουν
στις συλλογικές αποφάσεις και στην υποχρέωση εκτέλεσης των αποφάσεων από
εκτελεστικά όργανα, σε αντίθετη δε περίπτωση, προβλέπονται ποινές τόσο από το
ποινικό, όσο και το πειθαρχικό δίκαιο.
Ερευνάται,
όμως, το ζήτημα εάν οι επιλογές αυτές του νομοθέτη για συνεργασία σε τοπικό
επίπεδο και ανεξαρτησία από τα πολιτικά κόμματα εφαρμόζεται και στη πράξη.
Ερευνάται, επίσης, εάν οι αποφάσεις λαμβάνονται ανεπηρέαστα από τα συλλογικά
όργανα με εντολή να εφαρμοστούν από τα εκτελεστικά όργανα ή αν αυτό αποτελεί,
απλώς, μια νομοθετική ρύθμιση και εάν κατά το στάδιο της εκτέλεσης τηρούνται οι
αρχές αυτές. Πρέπει να εξεταστεί, περαιτέρω, εάν τα εκλογικά συστήματα που
εφαρμόστηκαν μέχρι σήμερα, είναι τα ενδεδειγμένα για την εφαρμογή του σκοπού
του κοινού νομοθέτη.
Στην εργασία
αυτή αναφέρονται τα εκλογικά συστήματα που εφαρμόστηκαν για την ανάδειξη των
τοπικών Αρχών από της σύστασης του νέου ελληνικού κράτους, λαμβάνοντας υπόψη τη
βούληση του νομοθέτη, όπως αυτή προκύπτει από τα πρακτικά των συνεδριάσεων κατά
τη συζήτηση των σχεδίων νόμων των κυβερνήσεων που τα εισήγαγαν, καθώς και τις
αιτιολογικές εκθέσεις, επιχειρείται δε, μια εκτίμηση των συστημάτων ανάδειξης
των Αρχών σε τοπικό επίπεδο σε σχέση με την εφαρμογή τους και τελικώς, εάν οι
μέχρι σήμερα ρυθμίσεις αναδεικνύουν το συμμετοχικό χαρακτήρα του θεσμού της
τοπικής αυτοδιοίκησης.
Η διοίκηση των
υποθέσεων σε τοπικό επίπεδο θεωρείται σκόπιμο να λαμβάνονται με τη μεγαλύτερη
δυνατή συμμετοχή, η νομιμοποίηση της οποίας, ωστόσο, δεν μπορεί να θεμελιώνεται
στο αριθμητικό ποσοστό, αλλά στη δυνατότητα να εκφράζονται όσο το δυνατόν
περισσότερες απόψεις, ώστε με τη σύνθεσή τους, να καταλήξει η διοίκηση στο
καλλίτερο αποτέλεσμα.
Η ανάδειξη των τοπικών Αρχών προ της αναγνώρισης
του νέου Ελληνικού Κράτους
Οι ρυθμίσεις του «Νόμος Καποδίστρια»
Στο νεοσύστατο ελληνικό κράτος, μετά την
ανάληψη της διακυβέρνησης από τον Καποδίστρια, η κυβερνητική πολιτική
εστιάστηκε στην οργάνωση του κράτους. Μετά τον ορισμό των οργάνων της κεντρικής
και περιφερειακής διοίκησης, ο Καποδίστριας στόχευσε στη τοπική αυτοδιοίκηση
και στην οργάνωση αυτής, στη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων και στην ανάδειξη
των τοπικών Αρχών. Οι ρυθμίσεις του νόμου συντάχθηκαν επί της Κυβερνήσεώς του, ψηφίστηκε
ωστόσο, το 1833, δηλαδή μετά τη δολοφονία του και επί της Αντιβασιλείας, είναι δε γνωστός ως ο «δημοτικός νόμος του
Καποδίστρια». Σύμφωνα με το νόμο, δημιουργούνται
δήμοι, που αποτελούν μονάδες διοίκησης. Οι δήμοι διαιρούνται σε τρείς τάξεις
αναλόγως του πληθυσμού τους. Δήμοι με περισσότερους από δέκα χιλιάδες που
αποτελούν την πρώτη τάξη, δήμοι με λιγότερους των δέκα χιλιάδων κατοίκων, αλλά
περισσότερους των δύο χιλιάδων, οι οποίοι αποτελούν την δεύτερη τάξη και δήμοι
με λιγότερους από δύο χιλιάδες κατοίκους, οι οποίοι αποτελούν την τρίτη τάξη.
Στο νόμο προβλέπεται η δημιουργία δήμων και με πληθυσμό έως τριακοσίων
κατοίκων, εφόσον δεν παρεμποδίζεται η εκπλήρωση των δημοτικών σκοπών, καθώς και
η μετέπειτα μεταβολή και διαχωρισμός των ήδη υφισταμένων δήμων με την ίδια
προϋπόθεση. Ο σχηματισμός και η διαίρεση των δήμων πραγματοποιείται με απόφαση
του βασιλέα, για κάθε δε μεταβολή δε των ορίων,
απαιτείται προηγουμένως και η γνώμη του δημοτικού συμβουλίου, καθώς και
του επαρχιακού και νομαρχιακού συμβουλίου. Οι δήμοι διοικούνται από το Δήμαρχο, το Δημοτικό Συμβούλιο και τους
παρέδρους, ως βοηθούς του Δημάρχου, τα μέλη δε του δημοτικού συμβουλίου και ο
αριθμός των παρέδρων εξαρτάται από τη τάξη των δήμων και συγκεκριμένα, στους
δήμους της πρώτης τάξης εκλέγονται δεκαοκτώ δημοτικοί σύμβουλοι και τέσσερις
έως έξι πάρεδροι, στους δήμους της
δεύτερης τάξης εκλέγονται δέκα δημοτικοί σύμβουλοι και δύο έως τέσσερις πάρεδροι,
ενώ στους δήμους της τρίτης τάξης εκλέγονται έξι δημοτικοί σύμβουλοι και ένας
πάρεδρος.
Ο Δήμαρχος κατά το άρθρο 40 του νόμου «είναι η πρώτη εκτελεστική του Δήμου Αρχή,
ενεργούσα και διεκπεραιούσα όλας τας δημοτικάς υποθέσεις….». Το δημοτικό
συμβούλιο «βοηθεί τον Δήμαρχον ως
συμβουλευτική και συνεπιτηρούσα Αρχή, επαγρυπνεί ως αντιπρόσωπος της ολομέλειας
του Δήμου εις το να δίδεται εις αυτόν πάσα δυνατή ωφέλεια και εις το να
απομακρύνηται απ΄ αυτόν πάσα ζημία», οι πάρεδροι δε, είναι βοηθοί του
Δημάρχου «εις την εκτέλεσιν των εργασιών
αυτού. θέλουσι δε ενεργεί κατά τας παραγγελίας του».
Ο Δήμαρχος, οι πάρεδροι και το δημοτικό
συμβούλιο, εκλέγονται από τους έχοντες το δικαίωμα του εκλέγειν δημότες, η
πράξη δε του διορισμού και η παύση του
Δημάρχου αποτελεί κρατική αρμοδιότητα, καθόσον γίνεται από τον Βασιλέα, ή το
Νομάρχη, αναλόγως του πληθυσμού του δήμου. Κρατική παρέμβαση αποτελεί ο
διορισμός του αναπληρωτή του δημάρχου, ο οποίος ορίζεται από τον βασιλέα, στην
περίπτωση που οι πάρεδροι είναι περισσότεροι του ενός, αφού ο αριθμός αυτών
εξαρτάται από τον πληθυσμό κάθε δήμου.
Η εκλογή των αρχών είναι έγκυρη, εφόσον
συμμετέχουν στη ψηφοφορία τουλάχιστον τα 2/3 των εκλογέων, η εκλογή δε είναι
άμεση και δεν επιτρέπεται ψηφοφορία δια αντιπροσώπων. Δικαίωμα του εκλέγειν για
την εκλογή των δημοτικών αρχών, αλλά και του εκλέγεσθαι, έχουν οι έλληνες πολίτες, πολίτες δηλαδή, οι οποίοι
έδωσαν όρκο υποταγής, σύμφωνα με το διάταγμα της 30ής/1-11ης /2
διάταγμα, δημότες και μόνιμοι κάτοικοι του δήμου, οι οποίοι έχουν συμπληρώσει
το 25ο έτος της ηλικίας τους και είναι οικονομικώς ανεξάρτητοι. Δεν έχουν δικαίωμα ψήφου: α) οι γυναίκες[1],
β) όσοι στερούνται της ελευθερίας διαχείρισης της περιουσίας τους, γ) οι
κατηγορούμενοι για τη διάπραξη συγκεκριμένων εγκλημάτων και δ) οι μη έχοντες το
δικαίωμα του εκλέγειν βάσει δικαστικής απόφασης.
Η
εκλογή του δημοτικού συμβουλίου γίνεται από συνέλευση των εχόντων δικαίωμα
ψήφου δημοτών, ωστόσο ο αριθμός των μελών της γενικής συνέλευσης εξαρτάται από
τον πληθυσμό του κάθε δήμου σε σχέση με τους πολίτες, οι οποίοι έχουν καταβάλει
το μεγαλύτερο ποσό των αμέσων φόρων[2].
Τα μέλη του δημοτικού συμβουλίου εκλέγονται
με σχετική πλειοψηφία για εννεαετή θητεία, αλλά ανά τριετία εξέρχεται το 1/3
των μελών, τα οποία αντικαθίστανται με εκλογές. Το δικαίωμα του εκλέγεσθαι,
σύμφωνα με τον δημοτικό νόμο, έχει κάθε πολίτης, ο οποίος πληροί τις
προϋποθέσεις του νόμου για το δικαίωμα του εκλέγειν, αλλά το 2/3 των μελών του
δημοτικού συμβουλίου προέρχονται από μέλη, τα οποία απαρτίζουν τη γενική
συνέλευση των εχόντων το δικαίωμα του εκλέγειν.
Δύνανται να αποποιηθούν της εκλογής, οι πολίτες οι οποίοι α) εξελέγησαν
ήδη δύο φορές, β) έχουν συμπληρώσει το εξηκοστό έτος της ηλικίας τους ή
αποδεδειγμένα έχουν σωματική ή νοητική ανικανότητα και γ) είναι υπάλληλοι της
Κυβερνήσεως, ιερείς, δάσκαλοι και εν ενεργεία στρατιωτικοί. Τα μέλη του δημοτικού συμβουλίου εκπροσωπούν τους δημότες του
αντίστοιχου δήμου, είναι δε συμβουλευτικό, προς το δήμαρχο όργανο και
αποφασιστικό, για τις αρμοδιότητες, οι οποίες του παρέχονται από το νόμο. Η
απόφαση του δημοτικού συμβουλίου είναι απαραίτητη για ζητήματα, τα οποία
αφορούν: α) τη ψήφιση του προϋπολογισμού, των τακτικών εξόδων του δήμου και της
επιβολής εκτάκτων εισφορών, το τρόπο
διαχείρισης της δημοτικής περιουσίας και των εμπραγμάτων ή ενοχικών
δικαιωμάτων, τα οποία πρόκειται να επιβαρύνουν την περιουσία, η σύναψη δανείων,
η σύναψη συμβάσεων για την ανάθεση έργων και εργασιών του δήμου β) τον έλεγχο
των συμβάσεων. Ο Δήμαρχος ασκεί διοίκηση σε τοπικό επίπεδο επί των υποθέσεων οι
οποίες αποτελούν αρμοδιότητά του από το νόμο, οφείλει δε να εκτελέσει τις
αποφάσεις του δημοτικού συμβουλίου επί θεμάτων τα οποία αυτό έχει αρμοδιότητα
από το νόμο. Ο Δήμαρχος είναι υπεύθυνος για τη τήρηση των νόμων,
προϊστάμενος του προσωπικού του δήμου, αρμόδιος για τον διορισμό υπαλλήλων για
τη στελέχωση της δημοτικής υπηρεσίας, αλλά όχι για τον διορισμό μονίμων
υπαλλήλων και υπεύθυνος για την άσκηση των αρμοδιοτήτων των αστυνομικών και
λιμενικών αρχών. Ως προς το καταστατική θέση του Δημάρχου, ο δημοτικός νόμος
προβλέπει, τριετή υπηρεσία Το αξίωμα
είναι τιμητικό και ως εκ τούτου δεν απαλλάσσεται των υποχρεώσεων, τις οποίες
κάθε πολίτης έχει έναντι του δήμου. Η εκλογή του δημάρχου είναι έμμεση. Της
εκλογής του δημάρχου επιμελείται δημαιρεσιακό συμβούλιο, το οποίο εκλέγει
δήμαρχο μεταξύ τριών υποψηφίων και το
οποίο αποτελείται από τα μέλη του δημοτικού συμβουλίου και από ίσο αριθμό
εκλογέων, οι οποίοι πληρούν τις προϋποθέσεις του νόμου περί του δικαιώματος του
εκλέγειν και είναι οι πλέον φορολογούμενοι. Η ψηφοφορία διενεργείται με
ψηφοδέλτια, τα οποία υπογράφονται από τον κάθε εκλογέα, στο πρωτόκολλο δε το
οποίο τηρείται από την επιτροπή, παραλείπεται το όνομα του εκλογέα και καταγράφεται ο αριθμός του
ψηφοδελτίου.
Υποψήφιος
δήμαρχος μπορεί να είναι οποιοσδήποτε πολίτης, ο οποίος πληροί τις προϋποθέσεις
του εκλέγεσθαι, πλην των εν ενεργεία αξιωματικών, των ιερέων, των δασκάλων
δημοσίων σχολείων και των δημοσίων υπαλλήλων. Οι εκλογές γίνονται ενώπιον
επιτροπής που αποτελείται από τον έπαρχο, ως πρόεδρο και δύο μέλη του
Δημαιρεσιακού συμβουλίου, τα οποία εκλέγονται από αυτό. Ο έπαρχος έχει τη
δυνατότητα να παραχωρήσει την προεδρία σε ένα από τα μέλη του Δημαιρεσιακού
συμβουλίου, με σχετική πλειοψηφία. Το δημαιρεσιακό συμβούλιο προ της έναρξης
της εκλογικής διαδικασίας έδιδε τον ακόλουθο όρκο: «Ομνύω εις την Υπεραγίαν και
Αδιαίρετον Αγίαν Τριάδα και εις το ιερόν Ευαγγέλιον ότι θέλω δώσεις την ψήφον
μου κατά συνείδησιν και έχων προ οφθαλμών μόνον τα προς τον Βασιλέα μου, προς
την Πατρίδα και προς τον Δήμον μου χρέη, ελεύθερος από πάσαν ξένην επιρροήν,
κατ΄ιδίαν μου πεποίθησιν, και ότι δεν εδέχθην, ούτε θέλω δεχθή ποτέ επί τούτω
δώρα ή υποσχέσεις αμέσως ή εμμέσως». Για την έγκυρη εκλογή του δημάρχου είναι
αναγκαίο να είναι παρόντα τα ¾ των μελών δημαιρεσιακού συμβουλίου και η
απόλυτος πλειοψηφία, σε περίπτωση δε ισοψηφίας γίνεται κλήρωση. Οι υποψήφιοι
για το αξίωμα του δημάρχου και οι οποίοι δεν εκλέγονται, δύνανται να διορισθούν
πάρεδροι. Οι πάρεδροι εκλέγονται από το δημαιρεσιακό συμβούλιο, σύμφωνα με τη
διαδικασία που ακολουθείται για την εκλογή του δημάρχου. Για το αξίωμα του
παρέδρου είναι ένας υποψήφιος, ο οποίος εκλέγεται με την απόλυτη πλειοψηφία των
συμβούλων.
Ο
δημοτικός νόμος του 1833 επιλέγει τη μορφή του αντιπροσωπευτικού συστήματος
διοίκησης των υποθέσεων σε τοπικό επίπεδο, με «τιμητική ψήφο» και τα χαρακτηριστικά της κρατικής παρέμβασης,
απόρροια της έντονης διένεξης κατά τη δημιουργία του νέου ελληνικού κράτους,
περί της πρωτογενούς ή μή εξουσίας των τοπικά αυτοδιοικούμενων οργανισμών κατά
την περίοδο της οθωμανικής αυτοκρατορίας: η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων,
όπως αυτές προσδιορίζονται στο νόμο, ανατίθεται στα εκλεγμένα όργανα, από
δημότες, οι οποίοι πληρούν τις κατά το νόμο προϋποθέσεις. Απαγορεύεται ρητά από το νόμο, η σύγκληση συνελεύσεων των
πολιτών(λαϊκών συνελεύσεων), προκειμένου το σύνολο των πολιτών να αποφασίσει
άμεσα για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων.
Η μεταρρύθμιση
του Βενιζέλου
Η
Κυβέρνηση Βενιζέλου επέφερε την πρώτη μεταρρύθμιση στη τοπική αυτοδιοίκηση, η
οποία έχει μέχρι σήμερα συζητηθεί και έχει δημιουργήσει ποικίλες αντιδράσεις. Ο
διάλογος για την μεταρρύθμιση του Βενιζέλου, έχει εστιαστεί στην αναγνώριση των
κοινοτήτων, ως αυτοδιοικούμενης δομής πέραν των δήμων και η δυνατότητα, κατά
τις προϋποθέσεις του νόμου, αναγνώρισης
συνοικισμών ως κοινοτήτων, μεταβολή η οποία συνετέλεσε, συν τω χρόνω, σε ένα
μεγάλο αριθμό κοινοτήτων και ως εκ τούτου προσδίδεται στη μεταρρύθμιση αυτή ο χαρακτηρισμός
«κατακερματισμός» της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Ο
Υπουργός Εσωτερικών Ρέπουλης επί της Κυβερνήσεως του Βενιζέλου, κατά την
εισαγωγή του νομοσχεδίου στη Βουλή για την μεταρρύθμιση αυτή αναφέρει: « Δια την πολιτικήν διαπαιδαγώγησιν του λαού η
δημοτική διοίκησις, ως ορθώς ελέχθη, είναι ο,τι η στοιχειώδης εκπαίδευσις προς
την ανωτέραν. Η Κυβέρνησις απέβλεψεν εις την κατωτάτην εκείνην μονάδα, εις το
έμβρυον της πολιτικής ανελίξεως και διαμορφώσεως, όπερεξημβλώθη δια του
καταδίκου συστήματος, απέβλεψεν εις τον βωμόν εκείνον του χωρίου, όπερ είναι το
βάθρον του μεγάλου βωμού της πατρίδος….Η τοπική όμως αυτοδιοίκησις εν Ελλάδι
κατέστη χειρίστη αφετηρία δια του ισχύοντος καθεστώτος. Εφοβούντο οι ψηφίσαντες
τον σχετικόννόμον τότε, μήπως ενισχύονας την τοπικήναυτοδιοίκησιν, την τοπικήν ελευθερίαν,
δημιουργήσωσιν εχθρούς τη Μοναρχίας. Παρέβλεψαν ότι η κοινότης υπήρξεν ο μοχλός
της ελευθερώσεως του Γένους. ……..Ο Δήμαρχος ήταν και έμμειναν οι σημαιοφόροι
του κόμματος. Δαπάναις του Δημοτικού Ταμείου, δι΄ εκβιασμού της αρχής αυτών, έγιναν οι στυλοβάται των
κομμάτων……Καταλύοντας το αξίωμα του Δημάρχου, εξαφανίζομεν το κέντρον, την
πηγήν και την κεφαλήν της φθοράς. Θέτομεν εις την θέσιν αυτού το
ΔημοτικόνΣυμβούλιον μετά Προέδρου ως αυτού εκτελεστού των αποφάσεων του
Δημοτικού Συμβουλίου».
Από
την εισήγηση αυτή του Υπουργού επί των Εσωτερικών προκύπτει ότι, πέραν της
μεταβολής των ορίων της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης, στόχος της
μεταρρύθμισης του Βενιζέλου ήταν ο χαρακτήρας και οι αρμοδιότητες των τοπικών
Αρχών. Η μέχρι το χρόνο αυτό θέση του Δημάρχου ήταν αποφασιστική, το δε
δημοτικό συμβούλιο, όπως αναφέρεται και στον δημοτικό νόμο της αντιβασιλείας,
είχε απλώς συμβουλευτικό χαρακτήρα, οι αρμοδιότητές του δε στο νόμο της
αντιβασιλείας, ήταν καθορισμένες. Παρατηρείται, συνεπώς, το συλλογικό όργανο,
το οποίο εκλέγεται με άμεση ψηφοφορία από το σύνολο των εχόντων δικαίωμα ψήφου
πολιτών, να αποτελεί μη αποφασιστικό όργανο, η δε εξουσία για τις τοπικές
υποθέσεις να ανατίθεται σε μονομελές όργανο, εμμέσως μεν εκλεγμένο, αλλά από
περιορισμένο αριθμό συμβούλων και πολιτών, το οποίο συγκέντρωνε όλες τις
εξουσίες.
Ο
νόμος του Βενιζέλου τροποποιεί, κατόπιν αυτού, την ανάδειξη των τοπικών Αρχών.
Το κοινοτικό συμβούλιο αποτελούμενο από αριθμό μελών, αναλόγως του πληθυσμού
των κοινοτήτων, εκλέγεται αμέσως από το εκλεκτορικό σώμα, το οποίο αποτελούν
πολίτες που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις του νόμου, ο πρόεδρος δε αυτού εκλέγεται
εμμέσως από τα μέλη του για μονοετή θητεία. Τα μέλη του δημοτικού ή κοινοτικού
συμβουλίου εκλέγονται με σχετική πλειοψηφία. Στο κοινοτικό συμβούλιο ανατίθεται
η εκπροσώπηση και διοίκηση των υποθέσεων της κοινότητας, ενώ ο πρόεδρος εκτελεί
τις αποφάσεις του κοινοτικού συμβουλίου και εισηγείται τα προς συζήτηση θέματα.
Οι
δήμοι, σύμφωνα με τον ίδιο νόμο, έχουν την αυτοδιοίκηση των τοπικών υποθέσεων
που απορρέει από τον κοινωνικό και δημόσιο χαρακτήρα της τοπικής αυτοδιοίκησης
και διοικούνται από τον Δήμαρχο, το δημοτικό συμβούλιο τη δημαρχιακή επιτροπή
και τους παρέδρους.
Ο
Δήμαρχος είναι εκτελεστική αρχή του δήμου και λαμβάνει μέρος στις συζητήσεις
χωρίς δικαίωμα ψήφου, ενώ το δημοτικό συμβούλιο αποτελεί το αποφασιστικό όργανο
του δήμου και αποφασίζει για κάθε υπόθεση. Η αναφορά των αρμοδιοτήτων στο νόμο έχει
μόνο ενδεικτικό χαρακτήρα.
Η
εκλογή με πλειοψηφία για τους δήμους και σχετική πλειοψηφία για τις κοινότητες
διαρκεί, μετά την κωδικοποίηση των
διατάξεων με το Ν.Δ 2888/1954, μέχρι και το 1967. Κατά τη διάρκεια της
δικτατορίας, 1967-1974, οι αιρετοί ήταν διορισμένοι. Μετά τη δικτατορία με το
ν. 8/75 προβλέπεται η εκλογή δημοτικών συμβούλων και κοινοτικών συμβούλων για
κοινότητες μέχρι 5.000 κατοίκους με απόλυτη πλειοψηφία και για τις λοιπές
κοινότητες με σχετική πλειοψηφία.
Το
εκλογικό αυτό σύστημα της απολύτου πλειοψηφίας για την ανάδειξη του επιτυχόντος
συνδυασμού στις τοπικές εκλογές διατηρείται, με κάποιες μεταβολές ως προς την
κατανομή των εδρών μεταξύ των συνδυασμών, επιτυχόντων και επιλαχόντων, μέχρι
σήμερα με εξαίρεση το καθεστώς που θεσπίστηκε με το νόμο 3434/2006, σύμφωνα με
το οποίο για την ανάδειξη του επιτυχόντος συνδυασμού, τόσο στη πρωτοβάθμια, όσο
και στη δευτεροβάθμια αυτοδιοίκηση, ήταν
απαραίτητη η πλειοψηφία του 42% των έγκυρων ψηφοδελτίων. Κατά τη συζήτηση στη
Βουλή περί της κωδικοποιήσεως της δημοτικής και κοινοτικής νομοθεσίας το
2006(ν.3463/2006), ο εισηγητής της πλειοψηφίας Βασίλειος Χρύσης για την
τεκμηρίωση του νέου συστήματος ανάδειξης των τοπικών Αρχών και μετά την
αντίδραση της μείζονος μειοψηφίας σχετικά με τη διάταξη αυτή, ανέφερε ότι «….Σε
γενικές γραμμές οι προγραμματικές συμπράξεις προ των εκλογών ενθαρρύνονται και
αποτρέπονται οι σκόπιμες μετεκλογικές ευκαιριακές συμπράξεις..». Η διάταξη καταργήθηκε με το νόμο 3852/2010, προκειμένου
να επανέλθει στο προηγούμενο καθεστώς του 50% +1, το ίδιο δε, εκλογικό σύστημα
εφαρμόζεται και για τις περιφερειακές εκλογές. Σύμφωνα
με την αιτιολογική έκθεση του ν.3852/2010, ως προς την επαναφορά της απολύτου
πλειοψηφίας για την ανάδειξη των τοπικών Αρχών «Η προϊσχύσασα ρύθμιση, η οποία
εισήχθη με το νόμο 3434/2006 και προέβλεπε την δυνατότητα ανάδειξης ενός
συνδυασμού ως επιτυχόντος μόλις με 42% των ψήφων, ανέτρεψε μια μακρά και
εδραιωμένη πρακτική, χωρίς να εξυπηρετεί καμία πραγματική αυτοδιοικητική
ανάγκη. Η ρύθμιση αυτή συνιστούσε σοβαρή απόκλιση από τις αρχές της
αυτοδυναμίας της ψήφου και της λαϊκής κυριαρχίας και ήταν συστημικά ασύμβατη με
την ίδια τη φιλοσοφία του διοικητικού συστήματος των ΟΤΑ.». Ο Δήμαρχος, αλλά και ο Περιφερειάρχης εξακολουθεί από
το 1912 μέχρι σήμερα να αποτελεί εκτελεστικό όργανο, υποχρεωμένος να εκτελεί
τις αποφάσεις του δημοτικού και περιφερειακού συμβουλίου, ενώ έχει πειθαρχικές
ευθύνες στην περίπτωση μη εκτέλεσης των αποφάσεων αυτών, εκτός εάν ακυρώθηκαν.
Παρατηρήσεις
Οι
μεταρρυθμίσεις στη τοπική αυτοδιοίκηση εστιάζονται στα όρια των οργανισμών
τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού, στην κατανομή των
αρμοδιοτήτων και στα όργανα διοίκησης, καθώς και στην οικονομική αυτοδυναμία.
Σημείο ρήξης μεταξύ της κεντρικής διοίκησης και της τοπικής αυτοδιοίκησης
αποτελεί, επίσης, το εύρος και οι κατηγορίες των αρμοδιοτήτων. Ο κοινός
νομοθέτης κατανέμει τις αρμοδιότητες μεταξύ του πρώτου και δεύτερου βαθμού
τοπικής αυτοδιοίκησης. Το περιεχόμενο, ωστόσο, των αρμοδιοτήτων, είναι όμοιο με
αυτό των υποθέσεων της κεντρικής διοίκησης, ασκείται δε, στα όρια του κάθε
οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης. Η δυνατότητα που παρέχεται από το νόμο στη
κεντρική διοίκηση, να μεταβιβάσει αρμοδιότητες συνοδευόμενες από οικονομικούς
πόρους στην αυτοδιοίκηση, έχει συντελέσει σε αντιθέσεις μεταξύ της κεντρικής
διοίκησης και της τοπικής αυτοδιοίκησης, ώστε να διεκδικεί μεγαλύτερο μερίδιο
εξουσίας κάθε μέρος. Μετά τη
μεταρρύθμιση του 2010, με τη συγκρότηση της περιφέρειας ως δεύτερου βαθμού
τοπικής αυτοδιοίκησης και τη γεωγραφική επέκταση των ορίων των δήμων,
εξακολουθεί να τίθεται το ζήτημα των αρμοδιοτήτων και του αποφασιστικού ρόλου
των αιρετών οργάνων. Περαιτέρω διαφαίνεται ένας προβληματισμός, ο οποίος
απασχολεί την κεντρική διοίκηση ως προς μια νέα μεταρρύθμιση, σχετικά με την
αποκέντρωση αρμοδιοτήτων προς τις δημοτικές και τοπικές κοινότητες. Σύμφωνα με
το νόμο, οι δημοτικές και τοπικές κοινότητες, ως πρώην οργανισμοί τοπικής
αυτοδιοίκησης, δεν έχουν αποφασιστικές αρμοδιότητες, εκτός εάν κατά στα θέματα
της ημερήσιας διάταξης του δημοτικού συμβουλίου συζητείται ζήτημα που αφορά τη
συγκεκριμένη δημοτική ή τοπική κοινότητα, οπότε ο εκπρόσωπός της έχει δικαίωμα
ψήφου. Κατά τα λοιπά το συμβούλιο της δημοτικής ή της τοπικής κοινότητας έχει
γνωμοδοτικές, προς το δημοτικό συμβούλιο αρμοδιότητες. Συζητείται η παραχώρηση
στα συμβούλια των δημοτικών και τοπικών κοινοτήτων, αποφασιστικών αρμοδιοτήτων
για συγκεκριμένα ζητήματα, η απόφαση των οποίων θα είναι δεσμευτική για τα
δημοτικά συμβούλια.
Ένα
τρίτο ζήτημα, που αποτελεί σημείο ρήξης μεταξύ της κεντρικής διοίκησης και της
τοπικής αυτοδιοίκησης, είναι η οικονομική αυτοδυναμία. Η εξάρτηση της τοπικής
αυτοδιοίκησης από τη κεντρική διοίκηση, συντελεί στην αδυναμία εκπλήρωσης των
πολιτικών που ασκεί η τοπική αυτοδιοίκηση. Ο προϋπολογισμός των οργανισμών
τοπικής αυτοδιοίκησης αποτυπώνει το πρόγραμμα δράσης τους. Συνεπώς, ο
οποιοσδήποτε μη κανονικός ρυθμός εσόδων, συνεπάγεται και την αδυναμία
πραγματοποίησης του έργου κάθε οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης. Οι αιρετοί
ευρίσκονται σε μια συνεχή ρήξη με τη κεντρική διοίκηση, αξιώνοντας οικονομική
αυτοτέλεια, ώστε η χρηματοδότηση των έργων και λοιπών προγραμμάτων τους και
υπηρεσιών να είναι ανεξάρτητη από τη κεντρική διοίκηση, ώστε να πραγματοποιούν
τη διοίκηση των υποθέσεών τους, ως αυτοδιοικούμενα νομικά πρόσωπα.
Ωστόσο,
το θεμελιώδες ζήτημα στη τοπική αυτοδιοίκηση, ως θεσμού, δεν είναι η γεωγραφική
έκταση επί της οποίας ασκούνται οι τοπικές υποθέσεις και το εύρος των
αρμοδιοτήτων, αλλά η ίδια η διοίκηση των υποθέσεων που ασκεί η τοπική
αυτοδιοίκηση και ο τρόπος με τον οποίο οι υποθέσεις διοικούνται, κυρίως δε
θεμελιώδες ζήτημα αποτελεί η συμμετοχή των πολιτών στη διοίκηση των τοπικών
υποθέσεων και η εφαρμογή αυτού του χαρακτήρα της τοπικής αυτοδιοίκησης δια του
αντιπροσωπευτικού συστήματος.
Για
την ανάδειξη των Αρχών για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, διαχρονικά,
μπορεί να παρατηρηθεί: Κατά την πρώτη περίοδο, μέχρι και την μεταρρύθμιση του
1911, οι τοπικές Αρχές αναδεικνύονταν, κατά τρόπον ώστε, να εφαρμόζονται σε
τοπικό επίπεδο οι πολιτικές της κεντρικής διοίκησης χωρίς να παρατηρούνται
προβλήματα και να μην προβάλλονται αντιρρήσεις για τη διοίκηση των τοπικών
υποθέσεων. Με δεδομένο ότι, κατά την πρώτη αυτή περίοδο, οι αρμοδιότητες της
τοπικής αυτοδιοίκησης περιορίζονταν στις αποκλειστικές, η τοπική αυτοδιοίκηση
δεν είχε πολλά περιθώρια να αναδείξει το ρόλο της. Οι υποθέσεις παροχής
κοινωνικών υπηρεσιών ανήκε στη κεντρική διοίκηση και η άσκησή τους από τη
τοπική αυτοδιοίκηση προϋπέθετε την έγκριση του εποπτεύοντος οργάνου της κεντρικής
διοίκησης. Στη συνέχεια, μετά τη μεταρρύθμιση του 1912, η κατάσταση των
αρμοδιοτήτων δεν είχε μεταβληθεί, αλλά οι αιρετοί αποφάσιζαν με αυξημένη
πλειοψηφία για το αίτημα αναγνώρισης των συνοικισμών σε κοινότητες αφενός,
αφετέρου δε για τη δημιουργία διακριτού νομικού προσώπου, του συνδέσμου, με
σκοπό τη συνεργασία κοινοτήτων ή δήμων και κοινοτήτων για την κοινή εκτέλεση
έργων, την κοινή προμήθεια μηχανημάτων και υλικών και το κοινό πρόγραμμα δράσης
σε υπερτοπικό επίπεδο. Ως εκ τούτου, είχαν αποφασιστικές αρμοδιότητες, ως προς
τη διοίκηση των αποκλειστικών αρμοδιοτήτων και τα όρια των οργανισμών.
Μετά
το 1980, που μπορεί να χαρακτηριστεί ως η τρίτη περίοδος της τοπικής
αυτοδιοίκησης, μετά την αναγνώριση του νέου ελληνικού κράτους, η τοπική
αυτοδιοίκηση ανέλαβε, πλέον, αποφασιστικές αρμοδιότητες, ενώ οι μεταρρυθμίσεις
ως προς τα όρια και η συγκρότηση και λειτουργία δεύτερου βαθμού τοπικής
αυτοδιοίκησης, είχαν ως συνέπεια τις αυξημένες ευθύνες των αιρετών, δεδομένου
ότι, πέρα του πολιτικού και διοικητικού της ρόλου, απέκτησε πλέον και ρόλο
αναπτυξιακό με την παρέμβασή της στη τοπική και περιφερειακή ανάπτυξη.
Οι
νέες συνθήκες που δημιουργούνται στο αυτοδιοικητικό τοπίο, κινούν το ενδιαφέρον
της κεντρικής διοίκησης, ώστε να ελέγξει και τη τοπική αυτοδιοίκηση. Τούτο
εμφανίζεται με την προσπάθεια των πολιτικών κομμάτων, τα οποία διεκδικούν τον
σχηματισμό κυβέρνησης, να διεκδικούν συγχρόνως και τη διοίκηση σε τοπικό
επίπεδο, με την υποστήριξη υποψηφίων αιρετών στις τοπικές εκλογές.
Οι
υποψηφιότητες για την εκλογή των οργάνων διοίκησης της τοπικής αυτοδιοίκησης
γίνονται με συνδυασμούς και απαγορεύεται να θέσουν υποψηφιότητες πολιτικά
κόμματα. Η επιλογή αυτή του νομοθέτη, ορθώς αναδεικνύει τη βούλησή του, οι
τοπικές εκλογές να είναι ανεπηρέαστες από τα πολιτικά κόμματα, αλλά να εστιάζονται
στα τοπικά προβλήματα, με την κατάθεση απόψεων προς το συμφέρον των πολιτών.
Η επιλογή
αυτή του νομοθέτη, ωστόσο, δεν ευρίσκει εφαρμογή στην πράξη. Τα πολιτικά
κόμματα παρεμβαίνουν με υποψηφίους, κυρίως δημάρχους, οι οποίοι πρόσκεινται ή
είναι ενταγμένοι πολιτικά σε αυτά, προκειμένου να αναδείξουν σε τοπικό επίπεδο
την πολιτική τους δύναμη. Το φαινόμενο αυτό, γίνεται πλέον απροκάλυπτα μετά τη
δεκαετία του ΄90, όταν οι υποψήφιοι στις μεγαλύτερες μάλιστα πόλεις, είναι στελέχη των πολιτικών κομμάτων. Με τον τρόπο
αυτό το εκλογικό σώμα δεν επιλέγει υποψηφίους, οι οποίοι είναι ανεξάρτητοι από
πολιτικά κόμματα ή σε κάθε περίπτωση, είναι πολίτες, οι οποίοι κατά τεκμήριο
μπορεί να προσφέρουν στα τοπικά ζητήματα, αλλά τους αρεστούς των πολιτικών
κομμάτων, σύμφωνα και με την ιδία πολιτική τοποθέτηση. Τούτο ενισχύεται και από
το εκλογικό σύστημα. Εάν, δηλαδή, ο στόχος είναι να εκλεγεί δήμαρχος ο αρεστός
του κόμματος που κάθε πολίτης υποστηρίζει, τότε η επιλογή του αποβλέπει στην
πλειοψηφία του συνδυασμού του. Παρατηρείται ωστόσο και το φαινόμενο, το οποίο
αντικατοπρίζει την αντίθεση μεταξύ της κεντρικής και της τοπικής εξουσίας και
τον διεκδικητικό ρόλο της τοπικής αυτοδιοίκησης στη διοίκηση των τοπικών
υποθέσεων. Συνέπεια αυτού αποτελεί και η επιλογή της τοπικής αυτοδιοίκησης να
επιλέγει υποψηφίους υποστηριζόμενους από τα πολιτικά κόμματα της αντιπολίτευσης
στο εθνικό κοινοβούλιο. Τούτο μπορεί και να ερμηνευτεί και συνήθως
πραγματοποιείται, με την μετατόπιση του εκλογικού σώματος στις εθνικές εκλογές
προς το κόμμα της αντιπολίτευσης, θεωρούμενες οι τοπικές εκλογές, ως προπομπός
των εθνικών. Ενδεικτικά, αναφέρονται οι τελευταίες αναμετρήσεις των δημοτικών
και περιφερειακών εκλογών και ειδικότερα οι εκλογικές αναμετρήσεις από το 1998
έως και τις τελευταίες εκλογές του 2014, στις εκλογικές περιφέρειες
Αθηνών-Πειραιώς και της Κεντρικής Μακεδονίας και στους δύο μεγάλους δήμους
Αθήνα και Θεσσαλονίκη.: Στις εκλογές του 1998, με κυβέρνηση το κόμμα του
Πανελληνίου Σοσιαλιστικού Κινήματος, για τις Νομαρχιακές εκλογές, στην Ν.Α Αθηνών-Πειραιώς ανεδείχθη ο συνδυασμός με επικεφαλής τον
Θεόδωρο Κατριβάνο, ο οποίος υποστηρίχτηκε από το κόμμα της αξιωματικής αντιπολίτευσης
«Νέα Δημοκρατία», ενώ ο συνδυασμός με επικεφαλής τον Ευάγγελο Κουλουμπή, ο
οποίος υποστηρίχτηκε από το κυβερνών κόμμα ήταν δεύτερος. Στη Ν.Α Θεσσαλονίκης
ανεδείχθη ο συνδυασμός με επικεφαλής τον
Κωνσταντίνο Παπαδόπουλο, που υποστηρίχτηκε από το κυβερνών κόμμα. Στο Δήμο
Αθηναίων αναδείχτηκε ο συνδυασμός με
επικεφαλής τον Δημήτριο Αβραμόπουλο, ο οποίος υποστηρίχτηκε από το κόμμα της αξιωματικής
αντιπολίτευσης, ενώ ο υποστηριζόμενος από το κυβερνών κόμμα συνδυασμός με επικεφαλής την Μαρία Δαμανάκη ανεδείχθη
δεύτερος. Στο Δήμο της Θεσσαλονίκης ανεδείχθη ο συνδυασμός με επικεφαλής τον Βασίλειο Γεωργόπουλο,
υποστηριζόμενος από το κόμμα της αξιωματικής αντιπολίτευσης, ενώ ο
υποστηριζόμενος από το κυβερνών κόμμα συνδυασμός με επικεφαλής τον Θρασύβουλο
Λαζαρίδη, ανεδείχθη δεύτερος. Στις εκλογές του 2002, με κυβέρνηση επίσης του
Πανελληνίου Σοσιαλιστικού Κινήματος, στην Αττική ανεδείχθη ο συνδυασμός με
επικεφαλής την Φωτεινή(Φώφη) Γεννηματά, υποστηριζόμενος από το κυβερνών κόμμα,
ενώ στη Θεσσαλονίκη ανεδείχθη ο συνδυασμός με επικεφαλής τον Παναγιώτη Ψωμιάδη,
υποστηριζόμενος από το κόμμα της αξιωματικής αντιπολίτευσης, ενώ δεύτερος
ανεδείχθη ο συνδυασμός με επικεφαλής τον Γρηγόριο Χατζησάβα, υποστηριζόμενος
από το κυβερνών κόμμα. Στο Δήμο Αθηναίων ανεδείχθη πρώτος ο συνδυασμός με
επικεφαλής την Θεοδώρα (Ντόρα) Μπακογιάννη, υποστηριζόμενος από το κόμμα της αξιωματικής
αντιπολίτευσης, ενώ ο συνδυασμός που
υποστηρίχτηκε από το κυβερνών κόμμα με επικεφαλής τον Χρήστο Παπουτσή,
ανεδείχθη δεύτερος. Στο Δήμο Θεσσαλονίκης επανεξελέγη ο συνδυασμός υποστηριζόμενος
από το κόμμα της αξιωματικής αντιπολίτευσης. Στις εκλογές του 2006, με
κυβέρνηση το κόμμα της Νέας Δημοκρατίας, ανεδείχθη στην Αττική ο συνδυασμός με
επικεφαλής τη Φωτεινή (Φώφη) Γεννηματά, υποστηριζόμενος από το κόμμα της αξιωματικής
αντιπολίτευσης, ενώ ο υποστηριζόμενος από το κυβερνών κόμμα συνδυασμός με
επικεφαλής τον Αργύρη Ντινόπουλο, ανεδείχθη δεύτερος. Στη Ν.Α Θεσσαλονίκης
ανεδείχθη ο υποστηριζόμενος από το κυβερνών κόμμα συνδυασμός με επικεφαλής τον
Παναγιώτη Ψωμιάδη, ενώ ο υποστηριζόμενος από την αξιωματική αντιπολίτευση
συνδυασμός με επικεφαλής την Πατουλίδου Παρασκευή ανεδείχθη δεύτερος. Στο Δήμο
Αθηναίων εξελέγη ο συνδυασμός με επικεφαλής τον Νικήτα Κακλαμάνη,
υποστηριζόμενος από το κυβερνών κόμμα. Στο Δήμο Θεσσαλονίκης επανεκλέγεται ο
συνδυασμός με επικεφαλής τον Βασίλειο Γεωργόπουλο, ενώ ο υποστηριζόμενος από το
κόμμα της αξιωματικής αντιπολίτευσης συνδυασμός ανεδείχθη δεύτερος. Στις εκλογές
του 2010, με συγκυβέρνηση του κόμματος της Νέας Δημοκρατίας και του Πανελληνίου
Σοσιαλιστικού Κινήματος και μετά τη μεταρρύθμιση του ίδιου έτους με τη
συγκρότηση των αυτοδιοικούμενων περιφερειών ως δευτέρου βαθμού τοπικής
αυτοδιοίκησης και μεγαλύτερης έκτασης των δήμων, μοναδικής βαθμίδας
πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης, εκλέγεται στην Περιφέρεια Αττικής ο
συνδυασμός με επικεφαλής τον Ιωάννη Σγουρό, στέλεχος του Πανελληνίου
Σοσιαλιστικού Κινήματος, ενώ ο συνδυασμός με επικεφαλής τον Βασίλειο Κικίλια, στέλεχος
της Νέας Δημοκρατίας, ανεδείχθη δεύτερος. Στη Περιφέρεια Κεντρικής Μακεδονίας
εκλέγεται ο συνδυασμός με επικεφαλής τον Παναγιώτη Ψωμιάδη, στέλεχος του
κόμματος της Νέας Δημοκρατίας, ενώ ο συνδυασμός με επικεφαλής τον Μαρ. Μπόλαρη,
στέλεχος του Πανελληνίου Συνδικαλιστικού Κινήματος ανεδείχθη δεύτερος. Στο Δήμο Αθηναίων εκλέγεται ο συνδυασμός με
επικεφαλής τον Γιώργο Καμίνη, υποστηριζόμενος από πολιτικές δυνάμεις, πέραν
αυτής του Πανελληνίου Σοσιαλιστικού Κινήματος, ενώ ο συνδυασμός με επικεφαλής
τον Νικήτα Κακλαμάνη, στέλεχος της Νέας Δημοκρατίας ανεδείχθη δεύτερος. Στο
Δήμο Θεσσαλονίκης εκλέγεται ο συνδυασμός με επικεφαλής τον Ιωάννη Μπουτάρη
ανεξάρτητο από τα κυβερνώντα κόμματα, αλλά υποστηριζόμενος από το Πανελλήνιο
Σοσιαλιστικό Κίνημα, ενώ ο συνδυασμός με
επικεφαλής τον Κωνσταντίνο Γκιουλέκα, στέλεχος του κόμματος της Νέας
Δημοκρατίας ανεδείχθη δεύτερος. Τέλος, στις εκλογές του 2014 στην Περιφέρεια
Αττικής αναδεικνύεται ο συνδυασμός με
επικεφαλής την Ειρήνη Δούρου υποστηριζόμενος από το «Συνασπισμό Ριζοσπαστικής Αριστεράς»,
ενώ ο συνδυασμός με επικεφαλής τον Ιωάννη Σγουρό αναδεικνύεται δεύτερος. Στη
Περιφέρεια Κεντρικής Μακεδονίας εκλέγεται ο συνδυασμός με επικεφαλής τον
Γεώργιο Παυλίδη με την υποστήριξη της Νέας Δημοκρατίας, ενώ ο υποστηριζόμενος
από το Πανελλήνιο Σοσιαλιστικό Κίνημα συνδυασμός με επικεφαλής τον Σταύρο Γιαννακίδη
αναδεικνύεται δεύτερος. Στο Δήμο Αθηναίων αναδεικνύεται ο συνδυασμός με
επικεφαλής τον Γεώργιο Καμίνη, ο οποίος δηλώνει ανεξάρτητος και συμμετέχει στο
κίνημα των «πέντε Ανεξάρτητων Δημάρχων», αντίστοιχα αναδεικνύεται στο Δήμο
Θεσσαλονίκης ο συνδυασμός με επικεφαλής τον Ιωάννη Μπουτάρη, ο οποίος
συμμετέχει στο ίδιο με τον Γιώργο Καμίνη κίνημα, ενώ στο Δήμο Αθηναίων αναδεικνύεται
ο συνδυασμός με επικεφαλής τον Γαβριήλ Σακελλαρίδη, υποστηριζόμενο από τον
«Συνασπισμό Ριζοσπαστικής Αριστεράς».
Από τα ανωτέρω μπορεί να διαπιστωθούν τα ακόλουθα: Οι υποψήφιοι
συνδυασμοί κατ΄όνομα μόνον είναι ανεξάρτητοι από τα πολιτικά κόμματα. Κάθε
κυβερνών κόμμα προτείνει και υποστηρίζει στελέχη της, προκειμένου οι πολίτες να
εστιαστούν στο πολιτικό κόμμα που πρόσκεινται. Οι πολίτες, εξ άλλου, επιλέγουν
τους υποψηφίους στις τοπικές εκλογές, εκείνου του κόμματος, που εκτιμάται ότι
θα είναι και το επιτυχόν κατά τις εθνικές εκλογές ή με την επιλογή τους
«καταδικάζουν» τη κυβέρνηση και επιλέγουν υποψηφίους της αντιπολίτευσης. Περαιτέρω,
όπως προκύπτει από τα παραδείγματα των εκλογικών αναμετρήσεων που αναφέρθηκαν,
όταν διαπιστώνεται από τους πολίτες ότι η κυβέρνηση φθίνει, συνήθως οι πολίτες επιλέγουν
υποψηφίους εκείνης της πολιτικής δύναμης που είναι η ανερχόμενη.
Σύμφωνα
με την ισχύουσα νομοθεσία, κατά την κατανομή των εδρών ο πλειοψηφών συνδυασμός
κατέχει τα 3/5 των εδρών του δημοτικού συμβουλίου (και του περιφερειακού
αντίστοιχα), ενώ οι λοιποί συνδυασμοί τα 2/5. Με την αντιστοιχία αυτή των ψήφων
σε συνδυασμό και με τη διάταξη του νόμου για την υποχρεωτική εκτέλεση από τον
δήμαρχο των αποφάσεων του δημοτικού συμβουλίου, θεωρητικώς, το συλλογικό όργανο
λαμβάνει τις αποφάσεις και ο δήμαρχος τις εκτελεί. Εξαρτάται, ωστόσο, από τη
θέση του δημάρχου και τα χαρακτηριστικά που μπορεί να προσιδιάζουν σε «ηγέτη».
Δεν αποκλείεται, και μπορεί να συμβαίνει, το συλλογικό όργανο να λαμβάνει τις
αποφάσεις, «κατ΄εντολήν» του μονομελούς οργάνου, δηλαδή του δημάρχου. Η
παράταξη που πρόσκειται στο δήμαρχο συναποφασίζει για τις κατευθύνσεις και την
εφαρμογή του προγράμματος, κατά συνέπεια η αποφασιστική αρμοδιότητα μόνο
κατ΄όνομα ανήκει στο δημοτικό συμβούλιο. Εν τοις πράγμασι ανήκει στην
πλειοψηφούσα παράταξη. Η συναπόφαση του εκτελεστικού οργάνου με το αποφασίζον
όργανο, μπορεί να αποτελεί επιλογή στην πραγματική διοίκηση. Η διάσταση απόψεων
μεταξύ των δύο αυτών οργάνων διοίκησης, δεν αποκλείεται να «εξυπηρετεί» τη λήψη
αποφάσεων και την εκτέλεση των αποφάσεων, σύμφωνα με τους όρους και
προϋποθέσεις που θέτουν τα δύο, διακριτής αρμοδιότητας, όργανα. Ωστόσο, η
επιλογή αυτή δεν λαμβάνει υπόψη της αφενός τον διακριτό χαρακτήρα των οργάνων,
αφετέρου θεωρεί δεδομένη, ως την πλέον συμφέρουσα λύση, σε οποιαδήποτε
περίπτωση, πόσω μάλλον στην περίπτωση της διοίκησης των τοπικών υποθέσεων, αυτή
της πλειοψηφίας. Τούτο, δεν μπορεί να θεωρηθεί δεδομένο για τις τοπικές
υποθέσεις, οι οποίες απαιτούν συναίνεση και όχι αντιπαράθεση. Ο αντίλογος στην
περίπτωση αυτή, ενδεχομένως να υποστηρίζει ότι η διοίκηση θα είναι ισοπεδωτική
και δεν θα υφίσταται η θέση και η αντίθεση, ώστε ο πολίτης να μπορεί να
επιλέξει πρό των εκλογών. Πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι, κατά την προεκλογική
περίοδο, οι συνδυασμοί και τα μέλη αυτού, συμπεριλαμβανομένου του δημάρχου, δεν
δεσμεύονται με προγραμματικές δηλώσεις, αλλά αναφέρονται γενικώς στα ζητήματα
του τόπου και στον τρόπο με τον οποίο σκοπεύουν να επιληφθούν. Η δέσμευση, με
την έννοια της απόφασης, γίνεται κατά τη σύνταξη του, κατά το νόμο,
προβλεπόμενου επιχειρησιακού προγράμματος, διάρκειας ίσης με τη θητεία των
τοπικών αρχών και στην ετήσια εξειδίκευσή του. Το περιεχόμενο του
επιχειρησιακού προγράμματος περιλαμβάνει το πρόγραμμα δράσης του δημοτικού
συμβουλίου, δηλαδή την εκτέλεση έργων και την πραγματοποίηση προγραμμάτων ή τις
παροχές προς τους πολίτες, κατά τη διάρκεια της θητείας του. Η απόφαση αυτή
λαμβάνεται από την πλειοψηφία του δημοτικού συμβουλίου. Ως εκ τούτου, η τελική
απόφαση για την διοίκηση των τοπικών υποθέσεων λαμβάνεται μετεκλογικά. Συνεπώς
είναι αμφίβολο εάν, οι απόψεις της μειοψηφίας περιλαμβάνονται και αποτελούν
μέρος του επιχειρησιακού προγράμματος.
Αξίζει
να σημειωθεί, επιπροσθέτως, το κριτήριο με το οποίο αποφασίζει το εκλογικό σώμα
κατά τις τοπικές εκλογές. Πέρα των πολιτικών επιλογών κάθε πολίτη, το οποίο
αποτελεί ένα κύριο κριτήριο και το οποίο παρατηρείται, κυρίως, σε μεγάλες
πόλεις που η επιλογή είναι απρόσωπη, οι πολίτες εκφράζονται είτε με κριτήρια
κοινωνικά, είτε προσωπικά, ως προς την κοινωνική, επαγγελματική και
οικογενειακή κατάσταση των υποψηφίων. Τα κριτήρια αυτά μπορεί να θεωρηθούν
επιφανειακά, σε σχέση με την ικανότητα διοίκησης και την αποτελεσματικότητα των
διοικούντων και ειδικότερα του δημάρχου ή του περιφερειάρχη. Για το λόγο αυτό η
λήψη αποφάσεων με συναίνεση στην οποία εκφράζονται περισσότερες απόψεις, είναι
ασφαλέστερο για την αποτελεσματικότητα στην διοίκηση των τοπικών υποθέσεων.
Η
επιλογή ενός πλειοψηφικού συστήματος για την ανάδειξη των τοπικών Αρχών, μπορεί
να ερμηνεύεται με την κατά το δυνατόν νομιμοποίηση αυτών από ευρεία πλειοψηφία
πολιτών. Οι παράμετροι, ωστόσο, που σχηματίζουν την πλειοψηφία αυτή πρέπει να
εξεταστούν. Στις επαναληπτικές εκλογές κατά κανόνα, οι πολίτες οι οποίοι με τη
ψήφο τους ανέδειξαν το τρίτο ή και τέταρτο συνδυασμό σε ψήφους, δεν
συμμετέχουν. Τούτο δημιουργεί και το φαινόμενο των συμπράξεων, μεταξύ των δύο
πρώτων συνδυασμών και των μη εκλεγέντων συνδυασμών ή του τρίτου από τους
συνδυασμούς, ώστε με την παραίνεση του επικεφαλής των συνδυασμών να
υποστηρίξουν έναν από τους δύο, ώστε να επιτευχθεί η απόλυτος πλειοψηφία και
συνεπώς η ανάδειξή του στη διοίκηση. Παρατηρείται περαιτέρω και διαπραγμάτευση
περί της ανάληψης θέσεων ευθύνης ή και ακόμη εναλλαγές στη διοίκηση. Οι
διαπραγματεύσεις και οι συναλλαγές αυτής της μορφής, γίνονται σε επίπεδο στο
οποίο ο πολίτης είναι απών. Το αποτέλεσμα αυτών των διαπραγματεύσεων μπορεί να
οδηγήσει στην πραγματική κατάσταση και στην ανάδειξη τοπικών Αρχών, για την
οποία ο πολίτης δεν συμμετέχει και, εάν εκ των προτέρων γνώριζε, πιθανώς δεν θα συναινούσε.
Η
ελληνική τοπική αυτοδιοίκηση, η οποία έχει μακρά παράδοση, αντλεί την εξουσία
της από τους πολίτες την οποία περιβάλουν με εμπιστοσύνη. Οι υποθέσεις που
διοικούν αποτελούν αντικείμενο ρύθμισης του συντάγματος, ο κοινός δε νομοθέτης
παρεμβαίνει, κατ΄ εντολήν, επίσης, του συντάγματος, στη κατανομή και το εύρος
των υποθέσεων μεταξύ των βαθμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Από το 1993 η Αρχή της
διοίκησης σε τοπικό επίπεδο ως πρώτης εξουσίας, υιοθετείται και από την
Ευρωπαϊκή Ένωση. «Η πλησιεστέρα προς τον πολίτη Αρχή» και η υποστήριξη αυτής
από άλλο επίπεδο διοίκησης, εφόσον δηλώνει αδυναμία, δεν μπορεί παρά να
ερμηνευτεί ότι η δημόσια αυτή εξουσία γνωρίζει τα προβλήματα στο τοπικό επίπεδο
και ως εκ τούτου είναι η πλέον αρμόδια για την επίλυσή τους. Τούτο
εξασφαλίζεται με τη συμμετοχή όσο το δυνατόν μεγαλυτέρου αριθμού πολιτών στη
διοίκηση των τοπικών υποθέσεων. Η επίλυση των προβλημάτων και η ικανοποίηση των
αναγκών των πολιτών εξασφαλίζεται με ευρύτερη συναίνεση στη διατύπωση των
αποφάσεων. Ακόμη και στην περίπτωση που διατυπώνονται διαφωνίες παράγονται
ασφαλή αποτελέσματα, δεδομένου ότι, από τις αντιθέσεις και διαφωνίες
δημιουργείται η σύνθεση στην λήψη αποφάσεων για μια αποτελεσματική διοίκηση.
Το
σύστημα της απολύτου πλειοψηφίας στην ανάδειξη των τοπικών Αρχών περιορίζει τη
σύνθεση του συλλογικού οργάνου, ως αποφασιστικού οργάνου. Αντιθέτως, ένα
σύστημα απλής αναλογικής με κατανομή των εδρών του συλλογικού οργάνου αναλόγως
των εγκύρων ψήφων του εκλεκτορικού σώματος, εξασφαλίζει μεγαλύτερη συμμετοχή
στη λήψη αποφάσεων και επομένως στη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων.
Ο
Δήμαρχος ή Περιφερειάρχης, εκπροσωπεί το νομικό πρόσωπο και ως εκ τούτου,
πράγματι, απαιτεί ευρεία συναίνεση. Στην περίπτωση εφαρμογής ενός συστήματος
απλής αναλογικής για την κατανομή των εδρών του συλλογικού οργάνου και με
δεδομένο ότι αποτελεί το εκτελεστικό όργανο του νομικού προσώπου, η διακριτή
εκλογή του θα εξασφάλιζε τη συναίνεση των πολιτών για τον εκπρόσωπό τους. Ο Δήμαρχος και ο Περιφερειάρχης θα ήταν
εύλογο να εκλεγεί με διακριτό ψηφοδέλτιο, ώστε
να αποφασίσουν οι πολίτες εκπρόσωπο, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη ο αριθμός
των εδρών τις οποίες «θα ελέγχει», εκπληρώνοντας έτσι την αποστολή που ο κοινός
νομοθέτης έχει ορίσει για τον εκπρόσωπο των πολιτών, για την εκτέλεση των
αποφάσεων που λαμβάνονται από το
συλλογικό όργανο.
Στην
ανάδειξη των τοπικών Αρχών, σύμφωνα με τις επιλογές του κοινού νομοθέτη, δεν
είναι επιτρεπτή η υποψηφιότητα μεμονωμένου υποψηφίου, εκτός δηλαδή συνδυασμού. Η
επιλογή αυτή ενέχει, ασφαλώς, τη λογική της συγκρότησης συγκεκριμένου
συλλογικού σχήματος, το οποίο θα αναλάβει τη διοίκηση στις τοπικές υποθέσεις
και επομένως τη συλλογική λήψη αποφάσεων. Ωστόσο, εάν ληφθούν υπόψη τα κριτήρια
επιλογής των υποψηφίων από το εκλεκτορικό σώμα και το αποτέλεσμα των εκλογικών
αναμετρήσεων, με το ισχύον εκλογικό σύστημα για την επίτευξη της απολύτου
πλειοψηφίας, κυρίως δε, εάν ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι, για τη δημιουργία του
αποτελέσματος προηγούνται διαπραγματεύσεις μεταξύ των συνδυασμών, η κοινή
πολιτική του συνδυασμού αλλοιώνεται και επομένως αλλοιώνεται και η έννοια του
συνδυασμού. Με την έννοια αυτή θα ήταν πλέον δημοκρατικό, εάν ο νομοθέτης επέλεγε και την περίπτωση των μεμονωμένων
υποψηφίων, ώστε να παρατηρείται η έκφραση
απόψεων και πολιτών, οι οποίοι δεν εντάσσονται σε συγκεκριμένους συνδυασμούς,
ωστόσο, το ενδιαφέρον για τις τοπικές υποθέσεις και πιθανόν η ενασχόλησή του με
τα κοινά ή η επιστημονική του κατάρτιση, θα ήταν δυνατόν να συνεισφέρουν στην
διοίκηση των τοπικών υποθέσεων.
Η
μεταρρύθμιση του συστήματος της ανάδειξης των τοπικών Αρχών, μετά την πολύχρονη
εμπειρία και την μεταβολή των συνθηκών θα ήταν αναγκαία, προκειμένου να
ανταποκριθεί ο θεσμός της τοπικής αυτοδιοίκησης στον συμμετοχικό του χαρακτήρα
αφενός, αφετέρου δε, να κινήσει το ενδιαφέρον των πολιτών για την ενεργή
συμμετοχή στη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων.
Ενδεικτική βιβλιογραφία
- A Μακρυδημήτρης και Μ-Η Πραβίτα,
(2013), Δημόσια Διοίκηση, Σάκκουλας,
Αθήνα-Θεσσαλονίκη
- Γ. Σωτηρέλλης, 2006, Η μεταρρύθμιση
της τοπικής Αυτοδιοίκησης, Παπαζήση, Αθήνα
- Α.Β.Τριανταφυλλοπούλου και Γ.Σ. Κωστής, (2016), Ιστορία των Κυβερνητικών και
Διοικητικών θεσμών στην Ελλάδα, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη.
- Ν-Κ Χλέπας, 2015, Η
Τοπική Διοίκηση στην Ελλάδα, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα.
- Χ. Χρυσανθάκης, 2015, Τοπική
Αυτοδιοίκηση-Αποκεντρωμένη Διοίκηση, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα.
[1]Το δικαίωμα του εκλέγειν επετράπη
στις γυναίκες κατά τις δημοτικές εκλογές του 1930. Οι γυναίκες για πρώτη φορά
ψήφισαν στις δημοτικές εκλογές της 11ης Φεβρουαρίου
1934.
Εκλογικό δικαίωμα δεν
δόθηκε σε όλες, αλλά μόνο σε όσες είχαν κλείσει τα 30 χρόνια και διέθεταν
τουλάχιστον απολυτήριο Δημοτικού. Σε βουλευτικές εκλογές, οι Έλληνιδες ψήφισαν
για πρώτη φορά στις 19 Φεβρουαρίου του 1956, αν και ο σχετικός νόμος είχε ψηφιστεί από
τις 28 Μαϊου 1952. Αξίζει πάντως να σημειωθεί ότι και πρίν από το 1956 οι
γυναίκες ψήφισαν κανονικά το 1944 στις εκλογές που είχε οργανώσει ΠΕΕΑ
(Κυβέρνης του βουνού)
[2]Στους δήμους μέχρι 2000 κατοίκους,
ο αριθμός των μελών της συνέλευσης ανέρχεται στο 1/8 του συνολικού αριθμού των
κατοίκων. Στους δήμους μέχρι 10.000 κατοίκους για τον σχηματισμό της συνέλευσης
ο αριθμός των μελών αυξάνεται κατά 6 μέλη για κάθε 100 κατοίκους πέραν των 2000
και για δήμους άνω των 10.000 κατοίκων ο αριθμός των μελών αυξάνεται ανά πέντε
μέλη για κάθε 100 κατοίκους πέραν των 10.000. Ο αριθμός, πάντως των μελών της
συνέλευσης δεν μπορεί να είναι κατώτερος του 30, εφόσον υπάρχουν τόσοι
κάτοικοι, οι οποίοι υπόκεινται στην άμεση φορολογία και έχουν το δικαίωμα του
εκλέγειν.
