Πέμπτη, 28 Ιουνίου 2007

Θεόδωρος Ν. Τσέκος Η ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΙΑΔΡΟΜΗ ΠΡΟΣ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΣΥΓΚΛΙΣΗ.

1. Η ΑΝΑΓΚΑΙΟΤΗΤΑ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΣΥΓΚΛΙΣΗΣ

Οι επιπτώσεις της συμμετοχής της Ελλάδας στην ευρωπαϊκή ενοποιητική διαδικασία επι του διοικητικού της μηχανισμού αποτελούν διακριτή διάσταση του «εξευρωπαϊσμού» . Η ιχνηλάτηση των αυτών επιπτώσεων θα στηριχθεί στις ακόλουθες βασικές παραδοχές:
1. Η ευρωπαϊκή διαδικασία ενοποίησης είναι μία διαδικασία διαμόρφωσης ενός δημόσιου χώρου.
2. Ένας δημόσιος χώρος συγκροτείται παράγοντας δημόσιες πολιτικές.
3. Οι δημόσιες πολιτικές διαμορφώνονται και ασκούνται μέσα από την σύμπραξη πολιτικών/ αξιακών μηχανισμών και διοικητικών μηχανισμών.
4. Η συγκρότηση ενός ενιαίου ευρωπαϊκού χώρου εφ’ όσον συνεπάγεται πολιτική σύγκλιση περνά, συνεπώς, αναπόδραστα και από την διοικητική σύγκλιση.

Υπ’ αυτή την έννοια, αν δεν υπάρξει διοικητική σύγκλιση δεν υφίσταται ευρωπαϊκός δημόσιος χώρος, άρα, σε τελική ανάλυση, υποσκάπτεται η ουσιαστική ευρωπαϊκή ενοποίηση.

2. ΤΑ ΕΘΝΙΚΑ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΑ ΥΠΟΔΕΙΓΜΑΤΑ

Στο μέτρο λοιπόν που η συγκρότηση ενός κοινού ευρωπαϊκού διοικητικού χώρου, καθίσταται αναγκαία με ποια υλικά επιτελείται; Προφανώς με τις προϋπάρχουσες εθνικές διοικητικές πραγματικότητες στις οποίες προστίθεται ένα συντονιστικό υπερεθνικό επίπεδο, το οποίο έχει συγκροτηθεί στην πορεία μισού αιώνα. Ποιές είναι όμως αυτές οι εθνικες διοικητικές πραγματικότητες; Καταγράφεται κατ’ αρχήν μία θεσμική πολυμορφία η οποία προκύπτει από την ιστορικά διαφορετική πορεία των κρατών-μελών. Υπάρχουν στην διεθνή βιβλιογραφία ποικίλες προσεγγίσεις και πολλαπλές ταξινομήσεις των οποίων θα επιχειρήσουμε μία σύνοψη σε δύο βασικά υποδείγματα. Αποκαλούμε το ένα κανονιστικό και το δεύτερο επιχειρησιακό. Αδρομερώς μπορεί να υποστηριχθεί ότι το κανονιστικό υπόδειγμα εκφράζει την ηπειρωτική παράδοση, στην οποία ανήκουν οι λατινικές χώρες με προεξάρχουσα την Γαλλία αλλά και η Γερμανία με τον κεντροευρωπαϊκό της περίγυρο. Το επιχειρησιακό μοντέλο το οποίο αντλεί περισσότερο από την διοίκηση των επιχειρήσεων, εγγράφεται και πάλι σχηματικά, στην αγγλοσαξωνική διοικητική παράδοση, στην οποία προστίθενται οι χώρες της θρησκευτικής μεταρρυθμιστικής παράδοσης, δηλαδή οι Κάτω Χώρες και σε κάποιο βαθμό οι σκανδιναβικές.

Τα χαρακτηριστικά των δύο υποδειγμάτων στο προτεινόμενο σχήμα συνοψίζονται ως ακολούθως:

1. Στο θέμα της αποστολής της διοίκησης:
a. το κανονιστικό υπόδειγμα επικεντρώνεται στη διασφάλιση του δημοσίου συμφέροντος,
b. το επιχειρησιακό υπόδειγμα επικεντρώνεται στην παραγωγή αξιών χρήσης, και σε τελική ανάλυση στην παροχή υπηρεσιών.

2. Ως προς τα αποτελέσματα της διοικητικής δράσης:
a. το κανονιστικό υπόδειγμα βλέπει διοικητικές πράξεις,
b. το επιχειρησιακό υπόδειγμα δίνει έμφαση στα φυσικά αποτελέσματα.



3. Η νομιμότητα
a. για το κανονιστικό αποτελεί κυρίαρχη διάσταση,
b. για το επιχειρησιακό είναι ένα εργαλείο μεταξύ άλλων και ίσως όχι το σημαντικότερο.

4. Οι αποδέκτες των αποτελεσμάτων της διοικητικής δράσης
a. στο μεν κανονιστικό είναι οι διοικούμενοι, οι οποίοι κατά βάση θεωρούνται ως φορείς υποχρεώσεων,
b. στο επιχειρησιακό μοντέλο είναι οι συναλλασσόμενοι, οι χρήστες υπηρεσιών οι οποίοι είναι φορείς δικαιωμάτων, οι πελάτες εν τέλει υπηρεσιών που πολύ συχνά υπόκεινται σε ανταποδοτικά τέλη.

5. Η σημαντική έννοια του διοικητικού χρόνου:
a. στο κανονιστικό μοντέλο είναι ενδεικτική και γίνεται αντιληπτή υπό μορφή προθεσμιών,
b. στο επιχειρησιακό υπόδειγμα προσλαμβάνεται ως, κρίσιμη παράμετρος ποιότητας και αποδοτικότητας και ως πόρος η δαπάνη του οποίου πρέπει να ελαχιστοποιείται.

6. Ο έλεγχος
a. στο κανονιστικό υπόδειγμα γίνεται αντιληπτός ως συμμόρφωση σε διατάξεις,
b. για το επιχειρησιακό υπόδειγμα αφορά μια πληθώρα σταθμιζόμενων παραμέτρων νομικού, οικονομικού, οργανωτικού και ανθρώπινου χαρακτήρα.

7. Η αξιολόγηση
a. στην περίπτωση του κανονιστικού υποδείγματος είναι κυρίως αξιολόγηση νομιμότητας ήτοι συμμόρφωσης προς τυπικούς κανόνες
b. στην περίπτωση του επιχειρησιακού υποδείγματος αφορά την εκτίμηση αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας.

8. Η διοίκηση προσωπικού
a. στην πρώτη περίπτωση βασίζεται στα τυπικά προσόντα, στην αρχαιότητα, και σε πειθαρχικούς ελέγχους,
b. στη δεύτερη περίπτωση στην ικανότητα διασφάλισης αποτελεσμάτων και τη διαρκή ανάπτυξη του ανθρώπινου παράγοντα.

9. Τέλος, η οικονομική διαχείριση
a. στην πρώτη περίπτωση προσεγγίζεται με την έννοια του σύννομου των δαπανών,
b. στη δεύτερη περίπτωση προσλαμβάνεται ως βελτιστοποίηση της σχέσης μεταξύ του κόστους και των αποτελεσμάτων των διοικητικών ενεργειών, δηλαδή ως ανάλυση κόστους - ωφέλειας.


3. Η ΕΝΩΣΙΑΚΗ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΔΥΝΑΜΙΚΗ

Δύο ριζικά διαφορετικές παραδόσεις συναντήθηκαν, λοιπόν, στον εν δυνάμει ευρωπαϊκό διοικητικό χώρο. Το αποτέλεσμα είναι ότι ο χώρος αυτός παραμένει ασαφής και ασταθής, μεταξύ άλλων και λόγω του ότι οι δύο αυτές διοικητικές παραδόσεις δεν είναι συμβατές και δεν οδηγούνται εύκολα σε μείξεις.

Καμιά απ’ αυτές τις δύο παραδόσεις δεν φαίνεται μέχρι στιγμής ικανή να κυριαρχήσει, διότι η ίδια η φύση του ευρωπαϊκού ενοποιητικού εγχειρήματος ενισχύει και τις δύο με διαφορετικό την κάθε μιά τρόπο. Απ’ τη μια πλευρά η ευρωπαϊκή πορεία νομιμοποιείται δια των αποτελεσμάτων, άρα ενισχύει το επιχειρησιακό υπόδειγμα, απ’ την άλλη η προσπάθεια διασφάλισης των εθνικών ιδιαιτεροτήτων περνάει μέσα από επιβολή μιας σειράς κανόνων, άρα με τη σειρά του ενισχύεται και το κανονιστικό υπόδειγμα.

Η αδυναμία δημιουργικής σύνθεσης διαμορφώνει ένα ευρωπαϊκό διοικητικό περιβάλλον μεταβλητής γεωμετρίας όπου τα ασύμβατα στοιχεία συνυπάρχουν και κάθε ένα εκ των δύο υποδειγμάτων ενισχύεται κατά περίπτωση. Κάθε χώρα-μέλος δέχεται, τόσο από το ενωσιακό όσο και από το διακρατικό επίπεδο, επιδράσεις οι οποίες δεν είναι συνεκτικές και σταθερά προσανατολισμένες προς μια κατεύθυνση. Θα χρειαστεί συνεπώς στα πλαίσια της ενοποιητικής διαδικασίας να προσαρμοστεί και να λειτουργήσει διοικητικά σε ένα περιβάλλον ασταθές και μεταβαλλόμενο.

4. Η ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ

Σε αυτές τις επιδράσεις υπόκειται και η ιδιόμορφη ελληνική διοικητική πραγματικότητα για την σήμανση της οποίας έχει προταθεί από τον γράφοντα ο όρος μη βεμπεριανή γραφειοκρατία[1]. O όρος υποδηλώνει ένα διοικητικό υπόδειγμα το οποίο εμφανίζει εξωτερικά βεμπεριανά μορφολογικά χαρακτηριστικά, το κλασικό σχήμα της βεμπεριανής γραφειοκρατίας, όχι όμως τις αντιστοίχως προβλεπόμενες λειτουργίες και τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Το πως και το γιατί έχει συγκροτηθεί με την δεδομένη μορφή του το ελληνικό κράτος και ο διοικητικός του μηχανισμός είναι μια μακρά ιστορία επικαθοριζόμενη από την προέλευση και τις στρατηγικές των βασικών συλλογικών υποκειμένων της ελληνικής κοινωνίας.

Τα βασικά χαρακτηριστικά ενός τέτοιου γραφειοκρατικού μορφώματος συνοψίζονται στο ότι:

1. Η οργανωσιακή δομή δεν καθορίζεται απ’ τις επιχειρησιακές ανάγκες αλλά από ατομικές και συλλογικές επιδιώξεις του πολιτικού και διοικητικού προσωπικού.
2. Η πολιτική ανθρώπινου δυναμικού δεν υπαγορεύεται επίσης απ’ τις επιχειρησιακές ανάγκες, αλλά από πελατειακές πιέσεις και συλλογικές ή ατομικές στρατηγικές.
3. Η τρέχουσα λειτουργία κατορθώνει ίσως το ακατόρθωτο, να διαπνέεται δηλαδή ταυτόχρονα από σχολαστική τυπολατρία και από αυξημένη ανοχή στην παρατυπία.

Το τελευταίο αυτό στοιχείο μοιάζει εκ πρώτης όψεως παράδοξο. Ερμηνεύεται ωστόσο ευχερώς εάν ληφθεί υπ’ όψη το ότι το οιοδήποτε ανθρώπινο σύστημα που δεν επιδιώκει ουσιαστικά τα επισήμως διακηρυσσόμενα αποτελέσματα (αλλά διαφορετικά, αφανή και ιδιοτελή), έχει κάθε συμφέρον να οικοδομήσει μία υπεραναπτυγμένη τυπική δομή, η οποία μέσα από ένα πλήθος κανόνων, υπο-κανόνων, εξαιρέσεων και υπο-εξαιρέσεων, επιτρέπει ακριβώς την κατά το δοκούν και κατά τη στρατηγική των εκάστοτε συλλογικών υποκειμένων χρήση του θεσμικού πλαισίου. Αυτό που εκ πρώτης όψεως φαίνεται παράδοξο, στην πραγματικότητα είναι ένα αποτέλεσμα συγκεκριμένων στρατηγικών. Διότι απ’ τη σκοπιά των στρατηγικών συμφερόντων των δρώντων υποκειμένων, οι «άτυπες» (και παράτυπες) συμπεριφορές είναι απόλυτα ορθολογικές.

5. Η ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΕΜΠΕΙΡΙΑ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΣΥΓΚΛΙΣΗΣ

Άρα, έχουμε τα τελευταία εικοσιπέντε χρόνια την επίδραση ενός υπό διαμόρφωση ασαφούς ευρωπαϊκού διοικητικού χώρου με τα χαρακτηριστικά που συνοψίσθηκαν ανωτέρω, πάνω σε έναν εθνικό διοικητικό χώρο με χαρακτηριστικά επίσης «μη ορθολογικά», με τη βεμπεριανή έννοια του όρου.

Τι προκύπτει από αυτή την συνάντηση; Απο πληθώρα παραδειγμάτων καταδεικνύεται ότι σε τρία τουλάχιστον επίπεδα, δηλαδή στο επίπεδο του προγραμματισμού, στο επίπεδο της εφαρμογής των πολιτικών και στο επίπεδο του ελέγχου των πολιτικών, η κατάσταση στο εθνικό επίπεδο παραμένει εν πολλοίς ως είχε πριν την ένταξη. Όχι βεβαίως χωρίς προσαρμογές ή μορφολογικές αλλαγές, αλλά ως προς την ουσία και την φιλοσοφία της συγκρότησης και λειτουργίας των διοικητικών μηχανισμών.

Καταρχήν το μη βεμπεριανό γραφειοκρατικό μοντέλο της ελληνικής διοίκησης, παρουσιάζει μία γενικευμένη και διαχρονική αδυναμία προγραμματισμού, ελέγχου και αξιολόγησης. Το γεγονός αυτό συνδέεται με τη ιδιάζουσα χρήση του χρόνου στο ελληνικό πολιτικο-διοικητικό σύστημα. Ο πολιτικο-διοικητικός χρόνος στην Ελλάδα είναι χρόνος πελατειακός, άρα χρόνος ευκαιριακός. Ο προγραμματισμός προϋποθέτει μια γραμμική πρόσληψη του χρόνου. Το με την βεμπεριανή έννοια του όρου ορθολογικό πολιτικο-διοικητικό σύστημα προγραμματίζει σε βάθος χρόνου, διασφαλίζει μιά σχετικά σταθερή και προβλέψιμη διαδοχή ενεργειών, εγγυάται σταθερότητα και συνέχεια στην πολιτική απόφαση και την διοικητική εφαρμογή. Μέσα σε ένα πελατειακό περιβάλλον αυτά τα στοιχεία δεν υπάρχουν. Ο χρόνος καθίσταται χρόνος ευκαιρίας: «τώρα μπορώ να το κάνω, τώρα θα το κάνω»! Και τι ακριβώς θα κάνω; Μα ασφαλώς κάτι το οποίο εκπηγάζει απο επιμέρους μικρο-συλλογικά ή ατομικά μικροσυμφέροντα.

Η όλη λειτουργία του διοικητικού προγραμματισμού καθ’ όλην αυτή την 25ετία, διαπνέεται ακριβώς από ένα τέτοιο πνεύμα. Μπορούμε να ανατρέξουμε σε ένα ενδεικτικό παράδειγμα. Κατά την έναρξη του τρέχοντος ΚΠΣ πραγματοποιήθηκε μία ex ante αξιολόγηση από έναν εξωτερικό αξιολογητή, τη European Regional Information Society Association, στο πρόγραμμα της «Κοινωνίας της Πληροφορίας»[2]. Αξιολογήθηκε το σύνολο των υπό σχεδιασμό τότε περιφερειακών προγραμμάτων για την προώθηση και αξιοποίηση των νέων τεχνολογιών. Η έκθεση αξιολόγησης αναφέρει ότι τα δέκα περιφερειακά business plan είναι ενίοτε απογοητευτικά (disappointing). Τηρούνται ωστόσο σ’ αυτά όλες οι μορφολογικές και τυπικές προϋποθέσεις ενός σχεδίου δράσης. Υπάρχει επι παραδείγματι σε όλα η προβλεπόμενη SWOT ανάλυση. Γίνεται όμως με έναν απόλυτα τυπικό τρόπο τα δε τελικά συμπεράσματα και οι προτάσεις του σχεδίου δεν συνδέονται με τη SWOT ανάλυση που έχει προηγηθεί. Τα σχέδια δράσης είναι εξαιρετικά μακροσκελή αναφέρει η έκθεση, και για ορισμένες περιπτώσεις χρησιμοποιεί τον όρο «γελοία μακροσκελή» και ως εκ τούτου δεν έχουν χρησιμότητα για παραγωγή πολιτικής.

Διαφαίνεται εδώ ένα συγκεκριμένο μοντέλο: προσχηματικές διαδικασίες σχεδιασμού και εξίσου προσχηματικά σχέδια, εκπονούμενα προκειμένου να καλυφθούν τυπικές προϋπόθέσεις και συμβατικές υποχρεώσεις. Διασφαλίζεται έτσι η πληρότητα του φακέλου και δι’ αυτής η χρηματοδότηση ασχέτως εάν η εφαρμογή του προγράμματος θα οδηγήσει σε κάτι το τελείως διαφορετικό εν σχέσει με την ορθολογική επίφαση η οποία υπάρχει σε αυτές τις διαδικασίες.

Εδώ ανιχνεύεται ωστόσο μία συνενοχή αμφοτέρων των πλευρών. Διότι αν ένα μερίδιο ευθύνης αναλογεί ασφαλώς στην ελληνική διοίκηση, ένα άλλο μερίδιο ευθύνης όμως αναλογεί στον μείζονα ευρωπαϊκό εταίρο, την Επιτροπή, διότι τελικά τα «disappointing» αυτά σχέδια χρηματοδοτήθηκαν. Άρα η πλευρά η επιχειρούσα τον (βεμπεριανό) εξορθολογισμό του ήσσονος εταίρου ουσιαστικά ανέχεται την πραγματικότητα που βρίσκει απέναντί της.

Το θέμα του προγραμματισμού δέχεται επίσης επιδράσεις απ’ τους εκλογικούς κύκλους και την εν γένει λειτουργία της πολιτικής διαμεσολάβησης. Σε πρόσφατη μελέτη[3] για το χωρικό πρότυπο κατανομής δημοσίων επενδύσεων στη χώρα, που καλύπτει την περίοδο 1976 - 2000, δεν ανιχνεύεται κανένα συνολικό σχέδιο στρατηγικής περιφερειακής ανάπτυξης. Η κατανομή των επενδύσεων μοιάζει να υπαγορεύεται από αποσπασματικές και ad hoc παρεμβάσεις βασισμένες σε ευκαιριακά και απροσδιόριστα ορισμένες φορές κριτήρια, που εν πολλοίς συνδέονται και με την εκλογική γεωγραφία και την εντοπιότητα ισχυρών πολίτικών παραγόντων της εκάστοτε κυβέρνησης: καταγράφεται δηλαδή μια θετική συσχέτιση του τόπου καταγωγής του εκάστοτε υπουργού με την κατανομή των επενδύσεων.

Στο ζήτημα της εφαρμογής, έχουμε και πάλι την ίδια αντίστιξη ανάμεσα στην τυπική εφαρμογή και την αποτελεσματικότητα. Υπάρχουν αρκετές μελέτες, που καταγράφουν τέτοιου είδους φαινόμενα. Ενδεικτικό παράδειγμα αποτελεί ευρωπαϊκό πρόγραμμα που αφορούσε τη χρηματοδότηση υποδομών για ειδική χρήση σε δημόσια καταστήματα. Φορέας συντονισμού αυτής της δράσης ήταν η αρμόδια διεύθυνση υπουργείου. Σε δεδομένη στιγμή η αρμόδια αυτή διεύθυνση γνωστοποίησε άνωθεν ότι το έργο ολοκληρώθηκε. Στο ερώτημα των εποπτευόντων πόσες και τι είδους υποδομές έχουν δημιουργηθεί, η απάντηση ήταν ότι δεν υπήρχε σχετική πληροφόρηση. Στο αμέσως επόμενο ερώτημα του πώς κρίνει η διεύθυνση ότι ολοκλήρωσε το έργο της δόθηκε η απάντηση ότι είχε συνταχθεί και αποσταλεί η σχετική εγκύκλιος και ελέγχθηκε ότι είχε παραληφθεί από όλους τους αποδέκτες. Πρόκειται για παράδειγμα που δείχνει ότι η αντίληψη της γραφειοκρατίας για την φύση των διαδικασιών εφαρμογής είναι καθαρά τυπική. Κυριαρχεί συχνά η εντύπωση ότι απ’ τη στιγμή που εκδίδεται η όποια διοικητική πράξη επέρχεται και το επιθυμητό αποτέλεσμα.

Ένα τελευταίο σημείο αφορά τον έλεγχο. Και εδώ έχουμε και πάλι μια τυπική εισαγωγή διαδικασιών ελέγχου, οι οποίες δεν μετατρέπονται σε ουσιαστικούς ελέγχους αποτελεσματικότητας, ωφέλειας και σχέσης ανάμεσα στο κόστος και στο αποτέλεσμα. Ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι ο νόμος 3230 του 2004, ο οποίος προβλέπει την εισαγωγή σε όλες τις δημόσιες υπηρεσίες συστήματος ΜΒΟ, δηλαδή στοχοθεσίας και ελέγχων βασισμένους σε δείκτες και περιγράφει και ένα διοικητικό μηχανισμό υποστήριξης αυτής της διαδικασίας. Τρία χρόνια αργότερα, ο νόμος αυτός δεν έχει ακόμα εφαρμοστεί. Οι έλεγχοι όταν γίνονται είναι και πάλι έλεγχοι τυπικής συμμόρφωσης και οι έννοιες της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητας, έννοιες που προέρχονται απ’ το επιχειρησιακό μοντέλο διοίκησης, δεν εμπεδώνονται.

6. ΣυμπέρασμαΤα.

Η βασική φυσιογνωμία και φιλοσοφία του ελληνικού διοικητικού μηχανισμού δεν έχει ουσιαστικά επηρεαστεί από την 25ετή ευρωπαϊκή πορεία της Ελλάδας. Υπήρξαν ασφαλώς προσαρμογές κυρίως θεσμικού χαρακτήρα. Υπήρξαν πολλές νέες αρμοδιότητες, πολλά νέα όργανα. Επήλθε δηλαδή μια μορφολογική προσαρμογή, ενίοτε δε εκτεταμένη, όχι όμως και μια ουσιαστική μεταβολή διοικητικού υποδείγματος. Η διατήρηση των παραδοσιακών χαρακτηριστικών της ελληνικής διοίκησης συνδέεται και με το γεγονός ότι δεν υφίσταται συστηματικός μηχανισμός παρακολούθησης από ευρωπαϊκής πλευράς, των διοικητικών διαδικασιών υλοποίησης των ενωσιακών πολιτικών.
Κυρίαρχο της ευρωπαϊκής συγκρότησης, συνιστά μια μορφή διοικητικής επικουρικότητας : παράγονται κεντρικά δημόσιες πολιτικές αλλά εναπόκειται στα κράτη-μέλη να επιλέξουν τους δομικούς και λειτουργικούς όρους εφαρμογής τους. Η λογική της διοικητικής επικουρικότητας ειδικά σε περιπτώσεις κρατικών διοικήσεων μη βεμπεριανού χαρακτήρα, οδηγεί αναπόδραστα στη μη επαρκή διοικητική προσαρμογή, ήτοι στη μη επαρκή διοικητική σύγκλιση των χωρών αυτών προς το ευρωπαϊκό διοικητικό γίγνεσθαι.

Υπάρχουν ωστόσο και ευρύτερες επιπτώσεις απ’ αυτό το διοικητικό κενό στο ενωσιακό επίπεδο. Το πρόβλημα δεν έγκειται μόνο στο ότι χώρες με λιγότερο αναπτυγμένες διοικήσεις δεν εκσυγχρονίζονται -ή δεν «εξευρωπαΐζονται»- με τους αναγκαίους ρυθμούς, αλλά και ότι χώρες διοικητικά προηγμένες δεν συμβάλουν στην παραγωγή των κοινών πολιτικών με τον τρόπο που θα έπρεπε και θα μπορούσαν να συμβάλουν. Υφίσταται δηλαδή ένα σοβαρό διοικητικό έλλειμμα σε ευρωπαϊκό επίπεδο με έχει πολλαπλές επιδράσεις στα κράτη-μέλη, ανάλογα με την ιδιαίτερη διοικητική φυσιογνωμία κάθε κράτους-μέλους, αλλά και συνολικά στην ενοποιητική διαδικασία.
Στην περίπτωση της Ελλάδας είναι οι επείσακτες μέθοδοι προσαρμόστηκαν στο εγχώριο γίγνεσθαι και όχι το αντίθετο.

Αναφορικά με το μεθοδολογικό ερώτημα το για το πώς η ευρωπαϊκή ενοποίηση διασώζει, ή και, υπό προϋποθέσεις, ενισχύει πολλές φορές το κανονιστικό πρότυπο συγκρότησης, υπάρχει κατ' αρχήν μια θα έλεγα προφανής απάντηση: η Ευρώπη διαμεσολαβεί προς τις χώρες-μέλη της τις διεθνείς εξελίξεις άρα ο ευρωπαϊκός εκσυγχρονισμός αποτελεί υποσύνολο μιάς παγκοσμιοποιημένης εκσυγχρονιστικής πορείας, εάν ορίσουμε τον εκσυγχρονισμό ως μια διαδικασία μίμησης και προσαρμογής σε ένα κυρίαρχο υπόδειγμα της οικονομίας της αγοράς, της αστικής κοινωνίας και του αστικού κράτους στην τρέχουσα εκάστοτε φάση ανάπτυξής τους.

Τίθεται ωστόσο ένα ειδικότερο ερώτημα που αφορά την Ευρώπη. Υφίσταται διεθνώς κάποια διαφοροποίηση υποδειγμάτων στην τρέχουσα φάση οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης; Υπάρχει παραδείγματος χάρη διακριτό ευρωπαϊκό μοντέλο, αμερικάνικο μοντέλο, και πιθανώς ινδικό ή κινέζικο μοντέλο ; Τίθεται δηλαδή το ζήτημα εάν η Ευρώπη απλώς διαμεσολαβεί ένα οικουμενικό υπόδειγμα ή αν διαμορφώνει ένα ειδικότερο πλαίσιο οπότε πλέον οι έννοιες εξευρωπαϊσμός και εκσυγχρονισμός δεν είναι ταυτόσημες, αλληλένδετες ή η πρώτη υποσύνολο της δεύτερης.

Δεύτερο θέμα η μορφολογική προσαρμογή. Προφανώς και υπάρχει μορφολογική προσαρμογή της ελληνικής διοίκησης κατά την εικοσιπενταετή ευρωπαϊκή της πορεία , αλλά αυτό δεν είναι κάτι το καινούριο. Μορφολογική προσαρμογή προς ένα δυτικοστραφές διοικητικό μοντέλο έχουμε ήδη από τα πρώτα μετεπαναστατικά πολιτεύματα, από τις συνελεύσεις της Επιδαύρου και του Άστρους. Στην ιστορική διαδρομή του ελληνικού κράτους καταγράφεται μια διαρκής μορφολογική προσαρμογή. Τι σημαίνει όμως αυτό σε λειτουργικό επίπεδο; Πιστεύουμε ότι σημαίνει πολύ λίγα πράγματα, ή τουλάχιστον λιγότερα από ότι θα άφηνε να εννοηθεί η θεσμική εικόνα. Έχουμε μια σαφέστατη θεσμική προσαρμογή, η οποία όμως δεν μεταφράζεται σε αναβάθμιση της αποτελεσματικότητας των λειτουργιών που θα ανάμενε κανείς.

Αυτό μας φέρνει στο τρίτο ζήτημα όπου θα μπορούσε να λεχθεί ότι αναπτύσσεται ένας αρνητικός γνωσιακός εξευρωπαϊσμός. Δηλαδή υπάρχει θεσμική προσαρμογή χωρίς πολιτισμική προσαρμογή, χωρίς συλλογική μάθηση. Βέβαια αυτό διαφοροποιείται σε σχέση με τα εκάστοτε συλλογικά υποκείμενα. Διότι υπάρχουν οι ελίτ οι οποίες πάντα μάθαιναν και πάντα προσαρμόζονταν ευκολότερα στις επιταγές του διεθνούς περιβάλλοντος και υπάρχουν από την άλλη τα ευρύτερα κοινωνικά στρώματα τα οποία παρακολουθούν τα τεκταινόμενα από απόσταση. Εδώ επανέρχονται αναλυτικές έννοιες πολύ παλαιότερες, όταν ήδη από τη δεκαετία του ’60 ο Riggs μιλούσε για «πρισματικές κοινωνίες»[4], κοινωνίες αποτελούμενες από υποσύνολα διαφορετικών ταχυτήτων . Η Ελλάδα ακόμα και σήμερα μπορεί να προσομοιασθεί με πρισματική κοινωνία. Πόσο ανισοκατανεμημένες όμως είναι οι επιφάνειες αυτού του πρίσματος; Η υπόθεση εργασίας που αποδεχόμαστε -αλλά παραμένει επί του παρόντος υπόθεση- είναι ότι διατηρείται διαχρονικά μια σχετικά σταθερή ανισομέρεια των επιφανειών του πρίσματος. Υπάρχει πάντα μια αριθμητικά περιορισμένη ελίτ που ανταποκρίνεται στην εκσυγχρονισμένη / εξευρωπαϊσμένη επιφάνεια και εκτεταμένα στρώματα με διαφορετικό προσανατολισμό. Αντίστοιχα φαινόμενα θα παρατηρήσουμε όμως και σε άλλες χώρες του νότου. Δεν καταγράφεται κάποια ελληνική ιδιαιτερότητα στο σημείο αυτό.

Ένα τελευταίο σημείο αφορά το κανονιστικό πρότυπο. Αναφέρομαι σε δυο πρότυπα ένα κανονιστικό και ένα επιχειρησιακό. Το κανονιστικό είναι πιο το νομικό, συνδέεται με το δίκαιο. Η επιχειρησιακή τάση η οποία υπαγορεύεται από την αγορά μας οδηγεί σε αυτό που συμβολικά θα αποκαλούσαμε κυριαρχία της συμφωνίας επί του κανόνα (make deals not rules). Ο νόμος είναι ένα αμυντικό εργαλείο. Δίκαιο εμφανίζεται εκεί όπου υπάρχει διακινδύνευση και ανάγκη προστασίας. Άρα στο βαθμό που έχουμε κράτη – μέλη και αντίστοιχες κοινωνίες που δεν έχουν συλλογικά αποσαφηνίσει το πώς θέλουν την Ευρώπη και ποιο ρόλο επιλέγουν για τον εαυτό τους μέσα στην Ευρώπη, αναπτύσσονται αμυντικές τακτικές. Αυτές ενισχύουν τη δικαιϊκή, την κανονιστική διάσταση. Στο βαθμό όμως που η αμυντική στάση εγκαταλείπεται, μειώνεται και η ανάγκη ρυθμιστικής προστασίας και οδηγούμεθα σχετικά πρόσφατα σε καινοτόμα «μαλακά» εργαλεία ρύθμισης (soft laws, soft regulation κλπ.). Αυτοί οι «μαλακοί» ρυθμιστικοί μηχανισμοί νέου τύπου αναπτύσσονται όμως σε πεδία όπου τα διακυβεύματα είναι μικρότερα, οι κίνδυνοι ενδεχομένως είναι χαμηλότεροι και κατά συνέπεια η ανάγκη άμυνας περιορισμένη. Φαίνεται ωστόσο ότι το κανονιστικό πρότυπο πρυτανεύει και θα εξακολουθεί να πρυτανεύει στο βαθμό που η προσχώρηση της πλειοψηφίας των συλλογικών υποκειμένων στην ιδέα και η συμβολή τους στην ανάπτυξη της Ευρώπης δεν είναι άνευ επιφυλάξεων.

[1] Η Καλλιόπη Σπανού χρησιμοποιεί συναφώς τον όρο οιονεί βεμπεριανή γραφειοκρατία, Σπανού, Κ. (2001), Ελληνική Διοίκηση και Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση, Εκδόσεις Παπαζήση, σ. 62.
[2] The European Regional Information Society (2003), Synthesis Report on the Evaluation of 10 Greek Regional Information Society Business Plans, Commissioned by the Greek Ministry for Economy, 58 σελ.
[3] Ψυχάρης Γ., Γεωργαντάς Η., Πολιτικές διαστάσεις της χωρικής κατανομής των δημοσίων επενδύσεων στην Ελλάδα, σε Κοντογιώργης Γ. Et all., Τριάντα Χρόνια Δημοκρατίας. Το Πολιτικό Σύστημα της Τρίτης Ελληνικής Δημοκρατίας 1974-2004, τομ Β’, Κριτική, σ.σ.92-118
[4] Riggs Fred W. (1964) Administration in Developing Countries: The Theory of Prismatic Society, Houghton Mifflin

Δεν υπάρχουν σχόλια: