Θεόδωρος Ν. Τσέκος
Κείμενο εισήγησης στο συνέδριο του Κέντρου Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου με θέμα «Ένα άλλο κράτος είναι εφικτό», 14-15/04/2008
1. Τι είναι προοδευτική πολιτική και πως άπτεται της δημόσιας διοίκησης
Η δημόσια δράση λαμβάνει την μορφή δημοσίων πολιτικών. Δύσκολα θα μπορούσε κανείς να εντοπίσει πεδίο κοινωνικής δραστηριότητας και διάσταση της συλλογικής και ατομικής ανθρώπινης ύπαρξης που να μην αποτελούν αντικείμενο δημόσιας πολιτικής. Η παρατήρηση αυτή δεν έχει μόνο οντολογικό αλλά και δεοντολογικό χαρακτήρα. Όχι μόνο εν τοις πράγμασι ασκούνται εκτενώς δημόσιες πολιτικές που άπτονται της οικονομίας και της κοινωνίας των πολιτών αλλά και υφίστανται αντικειμενικές συνθήκες που καθιστούν τις παρεμβάσεις αυτές αναγκαίες για την κοινωνική ισορροπία και αναπαραγωγή. Η θεσμική, οργανωτικο-λειτουργική και ανθρώπινη επάρκεια της δημόσιας δράσης και των φορέων της κρίνεται τελικά στο επίπεδο της επιτυχούς άσκησης των δημόσιων πολιτικών .
Ως προοδευτική πολιτική νοείται κάθε συστηματικά ασκούμενη δημόσια παρέμβαση που αποσκοπεί στην απάμβλυνση της άνισης κατανομής της κοινωνικής ευημερίας, στην ενίσχυση της κοινωνικής συλλογικότητας, στην επαύξηση των βαθμών συλλογικής και ατομικής ελευθερίας και στον αειφορικό αναπροσανατολισμό της ανάπτυξης .
Κύριο –αν και όχι αποκλειστικό- υποκείμενο της δημόσιας δράσης αποτελεί ο δημόσιος χώρος νοούμενος εδώ ως το υπερσύνολο των φορέων δημόσιου χαρακτήρα. Στην διευρυμένη αυτή έννοια θα συμπεριλάβουμε από κοινού την κεντρική και αποσυγκεντρωμένη διοίκηση αλλά και την καθ’ ύλη και κατά τόπο αυτοδιοίκηση με κριτήριο όχι την θεσμική και πολιτική τους διακριτότητα αλλά την συμπληρωματικότητά τους στην άσκηση δημόσιων πολιτικών.
Ο δημόσιος χώρος συγκροτείται ως πολιτικο-διοικητικό σύστημα. Η απρόσκοπτη συνάρθρωση και συλλειτουργία των δύο συνιστωσών του αποτελεί αναγκαία συνθήκη για την αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα της δημόσιας δράσης. Η επιτυχής συνέργια των δύο υπο-συστημάτων –και των αντίστοιχα διακριτών συλλογικών δρώντων υποκειμένων, ήτοι του πολιτικού και του διοικητικού προσωπικού- προϋποθέτει πέραν της αυξημένης ικανότητας συντονισμού και συνεργασίας- επαρκή ικανότητα δράσης μιάς εκάστης των συνιστωσών χωριστά. Απαιτείται δηλαδή όχι μόνο πολιτική αλλά και διοικητική ικανότητα.
Υπ’ αυτή την έννοια η διοικητική ικανότητα αποτελεί καθοριστικό παράγοντα της πολιτικής επάρκειας στην άσκηση πολιτικών Ο διοικητικός μηχανισμός δεν είναι αποκλειστικά εκτελεστικός. Δεδομένης της υψηλής –και διαρκώς αυξανόμενης- τεχνικότητας (τόσο επι της διαδικασίας όσο και επι του περιεχομένου) στην άσκηση δημοσίων πολιτικών, η διοίκηση παίζει σημαντικότατο ρόλο (συμμετέχοντας ή αδρανώντας) στην προετοιμασία της λήψης των πολιτικών αποφάσεων σε κανονιστικό επίπεδο αλλά και στην εξειδίκευση και την γεωγραφική, χρονική και θεματική προσαρμογή των αποφάσεων αυτών. Η ίδια η υλοποίηση δεν συνιστά ουδέτερη και αυτόματη διαδικασία αλλά συγκροτείται από μιά πληθώρα μικρο-αποφάσεων ικανών να αποσαθρώσουν και το πλέον εμπνευσμένο πολιτικά πρόγραμμα. Οι παρεμβάσεις ή παραλείψεις της διοίκησης προκύπτουν ως μεταβλητοί συνδυασμοί, μεταξύ άλλων, της τεχνικής επάρκειας αλλά και των μικρο-συλλογικών στρατηγικών των υποκειμένων της.
Για τους προεκτεθέντες λόγους η αναβάθμιση της διοικητικής ικανότητας συνιστά αφ’ εαυτής προοδευτική πολιτική. Ένα κράτος με χαμηλή διοικητική ικανότητα είναι κράτος με μειωμένη δυνατότητα παρέμβασης στο κοινωνικο-οικονομικό γίγνεσθαι. Ένα κράτος που δεν παρεμβαίνει συστηματικά και επαφίεται στις θρυλούμενες αλλά αναπόδεικτες ικανότητες της αοράτου χειρός να προάγει την συλλογική ευημερία εγκαταλείπει τις λιγώτερο ευνοημένες από την αγοραία κατανομή ισχύος και εισοδήματος ομάδες έρμαιο των (καλών ή κακών) προθέσεων των ισχυροτέρων. Οι ισχυρές ομάδες δεν χρειάζονται δημόσιες πολιτικές για να διασφαλίσουν τις επιδιώξεις και τα συμφέροντά τους. Το επιτυγχάνουν με ίδια μέσα. Αδύναμο κράτος συνεπάγεται απορρύθμιση, απορρύθμιση, δε, σημαίνει αυτορρύθμιση των συγκροτημένων και ισχυροτέρων συμφερόντων εις βάρος των διάχυτων και αδυνάμων. Η χαμηλή διοικητική ικανότητα γεννά ένα κράτος αδύναμο άρα μια κοινωνία ανισσοροπιών και αδικίας.
2. Το ελληνικό διοικητικό πρόβλημα
Όψεις ελλείμματος διοικητικής ικανότητας καταγράφονται στο σύνολο σχεδόν των διοικητικών συστημάτων παγκοσμίως Στην Ελλάδα ωστόσο τα διοικητικά πράγματα εμφανίζονται περισσότερο επιβαρυμένα και εντόνως ιδιότυπα. Κατά την ιστορική διαδρομή του ελληνικού κράτους αναπτύχθηκαν πολιτικο-διοικητικοί μηχανισμοί που ενώ μορφολογικά ακολουθούν τα πρότυπα του αναπτυγμένου φιλελεύθερου κράτους στην έμπρακτη λειτουργία τους αποκλίνουν δραματικά από αυτά. Η υπέρμετρη έμφαση στην νομική λεπτομέρεια και η ταυτόχρονη εκτεταμένη ανοχή στην παρατυπία, η κατανόηση της διοίκησης ως συνόλου θεσμών και αρμοδιοτήτων και η υποβάθμιση της σημασίας των διαδικασιών και των πρακτικών αποτελεσμάτων, ο πλήρης διαχωρισμός του φυσικού διοικητικού έργου από την οικονομική διαχείρισή του και η αδυναμία σύνδεσης της προκύπτουσας ωφέλειας με το προκαλούμενο κόστος, η πρόσληψη της ελεγκτικής διαδικασίας ως ελέγχου τυπικής νομιμότητας και όχι αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας , η περιορισμένη κοινωνική διαβούλευση, η αδυναμία μακροχρόνιου σχεδιασμού και υπαγωγής του βραχυπρόθεσμου στο μακροπρόθεσμο, συνιστούν πολιτισμικά, και ως εκ τούτου δομικά και διαχρονικά χαρακτηριστικά του ελληνικού κράτους. Η συμμετοχή της χώρας στην Ε.Ε. απάμβλυνε επιλεκτικά αλλά δεν ανέτρεψε συνολικά τα παραπάνω χαρακτηριστικά
Το αποτέλεσμα είναι μιά γενικευμένη διοικητική αναποτελεσματικότητα και μιά χαμηλή ικανότητα διακυβέρνησης. Συχνά ως κύριες εκφάνσεις των αδυναμιών αυτών του δημόσιου χώρου προβάλλονται οι υπέρμετρες δημόσιες δαπάνες και η υπερ-στελέχωση των υπηρεσιών. Ωστόσο με βάση τα στατιστικά δεδομένα του ΟΟΣΑ το ελληνικό κράτος δεν εμφανίζεται συγκριτικά ούτε ιδιαίτερα πολυάνθρωπο ούτε υπερβολικά δαπανηρό. Το πραγματικό πρόβλημα διοικητικής αναποτελεσματικότητας στην χώρα μας συμπυκνούται πρώτον στην κακή (sub-optimal) αναλογία μεταξύ των πόρων που δαπανώνται και της κοινωνικής ωφέλειας που παράγεται δι’ αυτών και δεύτερον στην άδικη κατανομή τόσο της κοινωνικής επιβάρυνσης όσο και της κοινωνικής ωφέλειας μεταξύ των κοινωνικών ομάδων . Η ελληνική διοικητική αναποτελεσματικότητα τροφοδοτεί, δηλαδή ευθέως, την κοινωνική αδικία
Σ’ αυτές ακριβώς τις προκλήσεις καλούνται να αποκριθούν τελέσφορα οι προοδευτικές πολιτικές δυνάμεις της χώρας.
3. Η απορρύθμιση και η αποπαρέμβαση ως μη-λύσεις των προβλημάτων διακυβέρνησης
Την αναγκαιότητα της διοικητικής μεταρρύθμισης διακηρύσσουν διαπρυσίως και οι συντηρητικές πολιτικές δυνάμεις. Κινούνται όμως προς μία αντιδιαμετρική κατεύθυνση. Παρά τις κατά καιρούς και κατά τόπους παραλλαγές στην ακολουθούμενη τακτική των συντηρητικών διοικητικών μεταρρυθμίσεων, η στρατηγική κατεύθυνση παραμένει κοινή και σταθερή: έντονη δυσπιστία έναντι του δημόσιου χώρου και των λειτουργιών που επιτελούνται εντός αυτού (κατά την ρήση του Ρόναλντ Ρέηγκαν το κράτος συνιστά το πρόβλημα, δεν αποτελεί την λύση του), και ακλόνητη πεποίθηση περί της αναγκαιότητας της συρρίκνωσής του. Ωστόσο τα προβλήματα ανεπάρκειας της δημόσιας δράσης δεν επιλύονται δια του περαιτέρω περιορισμού της.
Αναδιαρθρώσεις στην τρέχουσα γεωμετρία της διοικητικής δράσης είναι ασφαλώς απαραίτητες έτσι ώστε οι δημόσιοι πόροι να κατανέμονται παραγωγικότερα και το δημόσιο όφελος να μεγιστοποιείται. Οι εν λόγω αναγκαίες οργανωτικές και λειτουργικές αλλαγές δεν υπηρετούνται ωστόσο από την άκριτη, μηχανιστική και, εν τέλει, δογματική προώθηση πολιτικών αποπαρέμβασης και απορρύθμισης, αναστολή δηλαδή των δημόσιων δραστηριοτήτων και περιορισμού της εποπτείας του κράτους στην λειτουργία της αγοράς.
Ο ρόλος του κράτους στην υποκίνηση και ενίσχυση αναπτυξιακής δυναμικής σε πλαίσια αγοράς έχει κατ’ επανάληψη αποδειχθεί ιστορικά κρίσιμος. Η θέση των εθνικών επιχειρήσεων στην διεθνή αγορά διαμορφώνεται όχι μόνο χάρη στις δικές τους προσπάθειες αλλά και ως αποτέλεσμα κρατικών πολιτικών και ιδίως διευθετήσεων στον τομέα της διευκόλυνσης της χρηματοδότησής τους αλλά και της παρότρυνσης της τεχνολογικής και επιχειρηματικής καινοτομίας. Ο ρόλος αυτός του κράτους έχει αποδειχθεί κρίσιμος για οικονομίες που βρέθηκαν στο κατώφλι της οικονομικής ανάπτυξης με χαρακτηριστικό παράδειγμα ασιατικές χώρες όπως η Ιαπωνία, η Ταϊβάν και η Νότια Κορέα, όπου η στήριξη του κράτους στην επιχειρηματική προσπάθεια υπήρξε τόσο συστηματική και πυκνή ώστε να υποστηρίζεται από αναλυτές ότι σε αρκετές περιπτώσεις ήταν αδύνατο να διακρίνει κανείς το που σταματούσαν οι δημόσιες ενέργειες και το που άρχιζαν οι επιχειρηματικές. Αλλά και σε ήδη αναπτυγμένες οικονομίες της αγοράς ο ρόλος του κράτους υπήρξε κατά περιόδους καθοριστικός για την έξοδο από κρίσεις. Ενδεικτικό είναι το παράδειγμα της σχεδιασμένης κρατικής πολιτικής για την δημιουργία συγκριτικών πλεονεκτημάτων σε συγκεκριμένους παραγωγικούς κλάδους όπως η αυτοκινητοβιομηχανία στην μεταπολεμική Γαλλία. Συχνά ακόμη και στις μέρες μας η αγορά αιτείται συστηματικά την συνδρομή των κρατικών δυνάμεων σε ποικίλα πεδία που κυμαίνονται από την ανάληψη μέρους του επιχειρηματικού ρίσκου, θεωρούμενου ως εξωτερική επιβάρυνση (την χρηματοδότηση επί παραδείγματι μέσω κρατικού προϋπολογισμού μέρους του κόστους για την ενίσχυση των μέτρων ασφαλείας των πτήσεων, των δράσεων αντιρρύπανσης, των πολιτικών τουριστικής προβολής κλπ) , την δημιουργία διχτυού ασφαλείας για την διάσωση επιχειρήσεων αυξημένης σημασίας, (με χαρακτηριστικό στον χρηματοπιστωτικό τομέα το παράδειγμα της παροχής πλήρους κρατικής εγγύησης στην τράπεζα Northern Rock που επλήγη από την εκτεταμένη αδυναμία αποπληρωμής επισφαλών στεγαστικών δανείων στην Μ. Βρετανία.) - την διαμόρφωση συμπληρωματικών προς την δράση του κεφαλαίου, πολιτικών, στον τομέα επί παραδείγματι της αναβάθμισης των δεξιοτήτων του ανθρώπινου δυναμικού, μέχρι και την εμπλοκή των κρατικών μηχανισμών σε διαδικασίες πωλήσεων (που μπορεί να περιλαμβάνει την έρευνα αγοράς που πραγματοποιούν τα εμπορικά τμήματα των πρεσβειών, τους παρασκηνιακούς χειρισμούς των διπλωματικών αντιπροσωπειών στις χώρες -υποψήφιους αγοραστές, μέχρι και την παρέμβαση της ανώτατης πολιτικής ηγεσίας σε πωλήσεις προς τρίτες χώρες προϊόντων και υπηρεσιών κλάδων αυξημένης εθνικής σημασίας). Τέλος, επίκαιρη παραμένει και η συζήτηση για άμεσες και δυναμικές δημόσιες πολιτικές κατά της ύφεσης και μάλιστα από κυβερνήσεις που δύσκολα θα τους πρόσαπτε κανείς κρατισμό.
Η αγορά χρειάζεται λοιπόν την πολιτική παρέμβαση και την κρατική ρύθμιση για την ομαλή λειτουργία της, την ελαχιστοποίηση του επιχειρηματικού κινδύνου και την βελτιστοποίηση της κεφαλαιακής απόδοσης. Αυτό που εκπορεύεται από την αγορά εν τέλει δεν είναι αίτημα γενικευμένης αποπαρέμβασης. αλλά ένα σύνολο προτάσεων για επιλεκτικές απορρυθμίσεις. Ουσιαστικά η αγορά ζητά αναστολή των κρατικών δραστηριοτήτων σε δυνητικά κερδοφόρους για τις επιχειρήσεις κλάδους, ελαστική ρύθμιση των εργασιακών σχέσεων, ελαχιστοποίηση της φορολογικής επιβάρυνσης των επιχειρήσεων κλπ. Εύκολα διαπιστώνει κανείς ότι οι περισσότερες από τις πιθανές αποπαρεμβάσεις / αποκρατικοποιήσεις στις παραπάνω κατευθύνσεις τείνουν, κατ’ αρχή, να περιορίσουν την αναδιανεμητική δραστηριότητα του κράτους, άρα να επιβαρύνουν την θέση των κοινωνικών εκείνων ομάδων που δεν ευνοούνται από την αγοραία διανομή του κοινωνικού προϊόντος και χρήζουν αναδιανεμητικής προστασίας. Αναδιατάσσουν επίσης τις σχέσεις μεταξύ των βασικών υποκειμένων της παραγωγικής διαδικασίας (εργασία και κεφάλαιο) με τρόπο δυσμενή για τις δυνάμεις της εργασίας.
Από την άλλη πλευρά η υπερβάλλουσα ρύθμιση στον χώρο της παραγωγής και της οικονομίας με την μορφή πολύπλοκης νομοθεσίας, πληθωριστικών και μη αναγκαίων ελέγχων κλπ μπορεί να αδρανοποιήσει την πρωτοβουλία και την δημιουργικότητα, συστατικά απαραίτητα όχι μόνο για την οικονομική μεγέθυνση αλλά και για την πολυδιάστατη κοινωνική ανάπτυξη. Θα χρειαστεί λοιπόν να διευκρινισθεί κατ’ αρχή αν και σε ποιά πεδία προγράμματα απορρύθμισης και η αποπαρέμβασης συνιστούν πράγματι εργαλεία προάσπισης ευρύτερων κοινωνικών συμφερόντων. Αυτό θα μπορούσε να αφορά επί παραδείγματι πεδία όπου ο υπερβάλλων κρατικός έλεγχος περιορίζει την καινοτομία και τον ανταγωνισμό υποβαθμίζοντας την ποιότητα και αυξάνοντας το κόστος των εκροών. Αφορά επίσης δημόσιους φορείς που προσφέρουν υπηρεσίες κακής ποιότητας και υψηλού κόστους όπου θα χρειαστεί ωστόσο να τεκμηριωθεί προκαταρκτικά το ότι είναι αδύνατη η βελτίωση της σχέσης κόστους –ωφέλειας σε περιβάλλον δημόσιας δράσης ή/και ότι ο ιδιωτικός (ή ενδεχομένως και ο κοινωνικός) τομέας εμφανίζουν συγκριτικό πλεονέκτημα έναντι του δημοσίου στα συγκεκριμένα πεδία παραγωγής κοινωνικά αναγκαίων αξιών χρήσης.
Αλλά και στις περιπτώσεις που θα επαληθευθεί ότι η αγορά υπό συνθήκες πλήρους ανταγωνισμού ή ο κοινωνικός τομέας μπορούν να προσφέρουν, σε πεδία όπου προϋπάρχουν κρατικές δραστηριότητες, ποιοτικότερα αποτελέσματα και χαμηλότερο κόστος, ο ρυθμιστικός και αναδιανεμητικός ρόλος του κράτους κάθε άλλο παρά περιττεύει. Η διασφάλιση του ανταγωνισμού αυτού καθ’ αυτού απαιτεί ρύθμιση και έλεγχο. Θα απαιτηθεί απορρύθμιση των γραφειοκρατικών και συντεχνιακών παραμέτρων που περιορίζουν τον ανταγωνισμό –όπως πχ. τα κλειστά επαγγέλματα, η αναιτιολόγητη διοικητική επιβάρυνση κ.α.- με παράλληλη ρύθμιση των αγοραίων παραμέτρων που επίσης περιορίζουν τον ανταγωνισμό -όπως οι εναρμονισμένες πρακτικές, οι μονοπωλιακές και ολιγοπωλιακές τάσεις κλπ. Θα χρειαστούν επίσης ρυθμιστικές παρεμβάσεις και συστηματική δημόσια δράση για την εξισορρόπηση της άνισης πληροφόρησης και διαπραγματευτικής ισχύος μεταξύ των συγκροτημένων παραγωγικών και των διάχυτων καταναλωτικών συμφερόντων.
Όσον αφορά το περιεχόμενο της αναπτυξιακής διαδικασίας, αυτής καθ’ αυτής, η πρόσφατη παγκόσμια περιβαλλοντική και διατροφική κρίση καταδεικνύουν την αδυναμία των μηχανισμών της αγοράς να εξασφαλίσουν βιώσιμη ανάπτυξη. Η κατανόηση της ανάπτυξης όχι ως γραμμικής οικονομικής μεγέθυνσης αλλά με όρους κοινωνικής ισορροπίας και περιβαλλοντικής βιωσιμότητας, ο επαναπροσδιορισμός της καινοτομίας με κριτήριο τις κοινωνικά αναγκαίες αξίες χρήσης και ο αντίστοιχος αναπροσανατολισμός της βασικής και της εφαρμοσμένης έρευνας απαιτούν με την σειρά τους συστηματική και εκτεταμένη κρατική παρέμβαση.
Η εγγενής τάση της αγοράς για άνιση διανομή του κοινωνικού προϊόντος, γεννά εξ άλλου την ανάγκη δημόσιας αναδιανεμητικής παρέμβασης προκειμένου να διασφαλιστεί -με τα κριτήρια του βαθμού ανάπτυξης δεδομένης κοινωνίας - ένα ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης για το σύνολο των κοινωνικών υπο-ομάδων ανεξάρτητα από την θέση τους στο οικονομικό σύστημα παραγωγής / διανομής. Απαραίτητος είναι, τέλος, ο ρυθμιστικός ρόλος των δημόσιων μηχανισμών στο πεδίο των σχέσεων παραγωγής για να διασφαλιστεί η κοινωνικά απαιτούμενη ισορροπία ανάμεσα στις δυνάμεις της εργασίας και στις δυνάμεις του κεφαλαίου.
Αλλά η αναγκαιότητα της δημόσιας παρέμβασης δεν εξαντλείται στα πεδία της παραγωγής και της διανομής του κοινωνικού προϊόντος. Δομικές και λειτουργικές διευθετήσεις των πολιτικο-διοικητικών θεσμών καθορίζουν το βάθος και την ουσιαστική λειτουργία του δημοκρατικού πολιτεύματος. Η ισονομία, η ισοπολιτεία και η ισηγορία, συστατικά στοιχεία ενός Κράτους Δικαίου αποκτούν σήμερα διευρυμένο περιεχόμενο, που μόνο η κατάλληλα προσανατολισμένη δημόσια δράση μπορεί να εγγυηθεί. Η ισονομία σε μια ανεπτυγμένη κοινωνία δεν μπορεί εξαντλείται στην τυπική ισότητα έναντι του νόμου αλλά απαιτεί την εξισορρόπηση των υποκειμενικών ικανοτήτων κατανόησης και χρήσης των νομικών κανόνων και των θεσμών από τα κάθε είδους, συλλογικά και ατομικά δρώντα υποκείμενα. Ισοπολιτεία, σημαίνει σήμερα ισοτιμία των κοινωνικών ομάδων εντός των διαδικασιών λήψης αποφάσεων, άρα συνεπάγεται μηχανισμούς διασφάλισης της ουσιαστικής συμμετοχής του συνόλου των συλλογικών υποκειμένων σ’ αυτές. Η ισηγορία, ως ισοτιμία του λόγου, για να εμπεδωθεί σε ένα περιβάλλον ταυτόχρονης υπερ-πληροφόρησης και γνωσιακής εξειδίκευσης χρειάζεται μηχανισμούς ισότιμης συγκρότησης, συστηματοποίησης που να διασφαλίζει την συγκρισιμότητα και ελεύθερης δημοσιοποίησης των διαφορετικών απόψεων στα πλαίσια ανοικτής διαβούλευσης των δημόσιων επιλογών. Η διασφάλιση των τριών αυτών πυλώνων του κράτους δικαίου στην σύγχρονη εκδοχή τους έχει τέσσερεις προϋποθέσεις: πρώτον, την θεσμική και δομο-λειτουργική αναδιάταξη των μηχανισμών διαμόρφωσης και λήψης των συλλογικών αποφάσεων, δεύτερον, την μεταβολή των όρων διεξαγωγής του δημοσίου διαλόγου επι το δημοκρατικότερο, τρίτον, την αναβάθμιση της ποιότητας των μέσων ενημέρωσης και την διασφάλιση της πρόσβασης σ’ αυτά όλων των απόψεων και, τέταρτο, τον δημοκρατικό, συμμετοχικό και πολύ-πολιτισμικό αναπροσανατολισμό του εκπαιδευτικού συστήματος αλλά και την ενίσχυση της αποτελεσματικότητάς του στην ανάπτυξη γνώσεων και δεξιοτήτων. Οι εν λόγω προϋποθέσεις μπορούν να διασφαλισθούν μόνο μέσα από την συστηματική, συνεκτική, συμπεφωνημένη και λογοδοτούσα δημόσια δράση.
Κατά συνέπεια σε έναν κόσμο που καθίσταται διαρκώς πολυπλοκότερος απαιτώντας αξιόπιστες προβλέψεις, συστηματικό σχεδιασμό, πολυδιάστατο συντονισμό και πολύπλευρη διεθνή συνεργασία, ο ρόλος του δημόσιου χώρου και των μηχανισμών του δεν αποδυναμώνεται αλλά αντίθετα ενισχύεται. Το ιδεολόγημα του «λιγότερου κράτους» δεν προσφέρει κανενός είδους λύσεις στα σύγχρονα προβλήματα.
4. Σε αναζήτηση μιάς προοδευτικής διοικητικής πολιτικής
Το πρώτο βασικό ζήτημα που θα πρέπει να επιλυθεί είναι αυτός καθ’ αυτός ο τρόπος παραγωγής της πολιτικής για την διοίκηση αρχής γενομένης από τον τρόπο που προσεγγίζουν τα προοδευτικά κόμματα τα διοικητικά ζητήματα και τις διαδικασίες δια των οποίων τα αναδεικνύουν ως αντικείμενα πολιτικής.
Μια προοδευτική προσέγγιση στα προβλήματα της δημόσιας διοίκησης δεν μπορεί να έχει κατ’ αρχή ως βασικό άξονα τα θέματα του προσωπικού, ούτε μπορεί να εξαντλείται σε μια εσωτερική ματιά. Έχει τεράστια σημασία για την επιτυχή άσκηση μιάς δημόσιας πολιτικής το πώς και, κυρίως, από ποιούς καταρτίζεται η ατζέντα των προς συζήτηση, προώθηση, διεκδίκηση και επίλυση θεμάτων. Συχνά οι σχετικές επεξεργασίες προοδευτικών κομμάτων παράγονται από ομάδες με αυξημένη συμμετοχή των κατά τεκμήριο αρμοδίων, εκείνων που ταυτόχρονα διαθέτουν έμπειρη γνώμη και επιδεικνύουν έντονο ενδιαφέρον, δηλαδή των στελεχών της διοίκησης. Η σύνθεση αυτή ενέχει κινδύνους αυξημένης ενδοσκόπησης: τα προβλήματα προσδιορίζονται, δομούνται και ερμηνεύονται κατά κύριο λόγο μέσα από την οπτική των ίδιων των στελεχών της διοίκησης, οπτική που είναι μεν απαραίτητη για την πολιτική ανάλυση του πεδίου μόνο όμως αν εξισορροπηθεί από μιαν οπτική εξωτερική και, θα μου επιτραπεί να υποστηρίξω, σημαντικότερη: εκείνη του χρήστη των δημοσίων υπηρεσιών.
4.1. Για μια «δημόσια επιχειρηματικότητα»
Η επιχειρηματικότητα, αποτελεί διαδικασία ανίχνευσης των εξελισσόμενων κοινωνικών αναγκών και βελτιστοποιημένου συνδυασμού πόρων προς παραγωγή αξιών χρήσης που καλύπτουν τις ανάγκες αυτές. Έχει συνεπώς έναν οικουμενικό χαρακτήρα και δεν θα πρέπει να συνδέεται μονοδιάστατα με ιδιοτελείς και κερδοσκοπικές δραστηριότητες ταυτιζόμενη με τον ιδιωτικό τομέα. Στις χώρες με σχεδιασμένη οικονομία υπήρχαν άλλωστε επιχειρήσεις που προσπάθησαν ανεπαρκώς να παίξουν έναν τέτοιο κοινωνικό ρόλο. Η επιχειρηματικότητα συνιστά κοινωνικά αναγκαία λειτουργία, και η αποστέρηση της δημόσιας διοίκησης από το πνεύμα της συμβάλει στην γραφειοκρατικοποίηση και την αποδυνάμωσή της. Για να αντιπαραθέσουμε συνεπώς στα αδιέξοδα των μηχανιστικών απορρυθμίσεων και των από-παρεμβάσεων μιά προοδευτική στρατηγική διοικητικής μεταρρύθμισης που θα λαμβάνει υπ’ όψη τις ιδιαιτερότητες του δημόσιου χώρου θα χρειαστεί λοιπόν να αναδείξουμε την δημόσια επιχειρηματικότητα
Μιά διοίκηση που επιχειρεί σε προοδευτική κατεύθυνση χρειάζεται κατ’ αρχήν να είναι προσανατολισμένη σε αποτελέσματα (result oriented). Οι τυπικοί κανόνες, δεν πρέπει να συνιστούν γι’ αυτήν αυτοσκοπό αλλά εργαλεία επίτευξης συμπεφωνημένων κοινωνικών στόχων. Δεν απεμπολεί ωστόσο τις κλασσικές αρχές του κράτους δικαίου και οριοθετεί τον επιχειρησιακό χαρακτήρα της συμπληρωματικά προς αυτές.
Διατηρεί η διοίκηση την τεχνική και εκτελεστική της αυτοτέλεια χωρίς φυσικά να εκφεύγει των πολιτικών κατευθύνσεων και του πολιτικού ελέγχου ως προς τους επιδιωκόμενους στόχους. Μετέχοντας εκ των πραγμάτων στις διαδικασίες όχι μόνον εφαρμογής αλλά και σχεδιασμού συγκροτείται ως υποκείμενο με ιδία και αυτοτελή τεχνική άποψη περί των ασκούμενων δημοσίων πολιτικών πόρρω απέχουσα από την κοινότοπη αντίληψη περί της διοίκησης ως παθητικού εκτελεστικού μηχανισμού.
Σημαντικό ρόλο εξομάλυνσης των προβλημάτων που αναφύονται στο πεδίο που άπτεται των σχέσεων μεταξύ αξιακών / πολιτικών και πραγματολογικών / τεχνικών παραμέτρων των ασκούμενων πολιτικών θα παίξει η ενδεχόμενη αναδιάταξη της συνάρθρωσης μεταξύ των πολιτικών και των διοικητικών υποκειμένων του εν γένει δημόσιου χώρου. Παρ’ όλη την αναγωγή της διάκρισης των εξουσιών σε ακρογωνιαίο λίθο του νεωτερικού, φιλελεύθερου κράτους, η κατανόηση της αυξημένης επιρροής που οι εκτελεστικοί μηχανισμοί ασκούν επί των τελικών αποτελεσμάτων της δημόσιας δράσης οδήγησε στην όσμωση του πολιτικού με το διοικητικό υποσύστημα. Το πολιτικό προσωπικό δεν περιορίστηκε στην διαμεσολαβητική λειτουργία και την νομοθέτηση αλλά διείσδυσε στον εκτελεστικό μηχανισμό με την μορφή των πολιτικών προϊσταμένων των διοικητικών υπηρεσιών. Μια τέτοια λύση στο πρόβλημα της υπαγωγής του διοικητικού στο πολιτικό παρήγαγε δευτερογενώς - και όχι μόνον στην χώρα μας- προβλήματα συνδεδεμένα με την σύγχυση των λειτουργιών του σχεδιασμού, της εφαρμογής και του ελέγχου τα οποία χρειάζεται να αντιμετωπισθούν προκειμένου να αναβαθμισθεί η επιχειρησιακή ικανότητα του κράτους. Η επίλυση των εν λόγω προβλημάτων θα μπορούσε να αναζητηθεί στην κατεύθυνση του σταδιακού περιορισμού της οργανωτικής/ ιεραρχικής υπαγωγής του διοικητικού στο πολιτικό και η υποκατάστασή του από ικανούς μηχανισμούς σχεδιασμού πολιτικών και ελέγχου των διοικητικών μηχανισμών εφαρμογής τους, παρά την νομοθετική εξουσία. Κατ’ αυτόν τον τρόπο θα διασφαλιστεί η επικυριαρχία του πολιτικού και η εμπέδωση της δημοκρατικής διαδικασίας με λειτουργικά και όχι δομικά εργαλεία περιορίζοντας παράλληλα την οργανωτική σύγχυση, αποφεύγοντας την ταύτιση ελέγχοντος και ελεγχομένου (του πλειοψηφούντος-κυβερνώντος κόμματος) και αναβαθμίζοντας, εν τέλει, την απόδοση των διοικητικών μηχανισμών. Στην εύλογη αντίρρηση ότι το μοντέλο αυτό δοκιμάστηκε χωρίς επιτυχία στα πλαίσια των συνταγών του ΝΡΜ, θα μπορούσε κάποιος να αντιτάξει ότι υπό το ΝΡΜ το πολιτικό υποσύστημα δεν αναβάθμισε αλλά απεμπόλησε το σχεδιαστικό του ρόλο ταυτίζοντας την διαχειριστική εφαρμογή με τον στρατηγικό σχεδιασμό σε μία ιδεολογική προοπτική συρρίκνωσης της δημόσιας παρέμβασης στο κοινωνικό κυρίως πεδίο, πχ κατανομή πόρων στα εκπαιδευτικά ιδρύματα αναλογικά με την επίδοση και όχι αντιστρόφως ανάλογα με αυτήν.
Από την άλλη πλευρά η διοίκηση και ευρύτερα το Κράτος ως πολιτικο-διοικητικό σύστημα δεν νοείται να αντιλαμβάνονται τον εαυτό τους ως αποκλειστικούς διαχειριστές ενός δημοσίου συμφέροντος με υπερβατικό σχεδόν χαρακτήρα, αντιστικτικό προς τα μερικότερα συμφέροντα της κοινωνίας των πολιτών θεωρούμενα εξ ορισμού ως ιδιοτελή. Το δημόσιο συμφέρον συγκεκριμενοποιείται όχι ως υπέρβαση αλλά ως σύνθεση και εξισορρόπηση των μερικών συμφερόντων αλλά και ως προστασία των λιγότερο συγκροτημένων και ισχυρών μεταξύ αυτών . Το Κράτος καλείται να λειτουργήσει ως συντονιστής δικτύων ισοτίμων κοινωνικών εταίρων στα πλαίσια κοινοτήτων δημόσιας πολιτικής (policy communities) εντός των οποίων διασφαλίζει την ουσιαστική διαβούλευση, την εξισορρόπηση των επιδιώξεων, την προστασία των αδυνάτων και την αποτελεσματική εφαρμογή των συλλογικών αποφάσεων.
1. To «Επιχειρούν Κράτος» είναι καινοτόμο. Αυτοπροσδιορίζεται ως παροχέας υπηρεσιών που καλύπτουν κοινωνικές ανάγκες και ταυτόχρονα εμπεδώνουν κοινωνικά δικαιώματα. Αναγνωρίζει ότι οι κοινωνικές ανάγκες δεν είναι ενιαίες και ομοιογενείς αλλά διαφοροποιούνται και εξελίσσονται άρα και οι αξίες χρήσης που παράγονται για την κάλυψή τους θα πρέπει να διαθέτουν διαφοροποιημένα χαρακτηριστικά τέτοια που να τους προσδίδουν την μέγιστη δυνατή χρησιμότητα για κάθε διακριτό κοινωνικό υποσύνολο στο οποίο απευθύνονται ενώ ταυτόχρονα θα πρέπει να ανανεώνονται με ρυθμούς αντίστοιχους προς την εξέλιξη των κοινωνικών αναγκών.
2. To «Επιχειρούν Κράτος» κατανοεί ότι η παραγωγή αποτελεσματικών δημόσιων πολιτικών δεν εξαντλείται στο πολιτικό/ επιτελικό επίπεδο αλλά ότι οι διαδικασίες υλοποίησης -άρα και οι καθ’ αυτό διοικητικές/ εκτελεστικές υπηρεσίες και οι δομολειτουργικές παράμετροί τους- είναι καθοριστικές για την επάρκεια του τελικού αποτελέσματος. Διακρίνει μεταξύ των τελικών επιθυμητών αποτελεσμάτων και των μεσο/βραχυπρόθεσμων εκροών αντιλαμβανόμενο ότι τα πρώτα συντίθενται από τις δεύτερες, άρα η ποιότητα των τελευταίων συνιστά κρίσιμη παράμετρο για την αποτελεσματικότητα των δημοσίων πολιτικών. Αναγνωρίζει την κεφαλαιώδη σημασία των διαδικασιών στρατηγικού και επιχειρησιακού προγραμματισμού, του ελέγχου εφαρμογής και της αξιολόγησης αλλά και των ποσοτικών εργαλείων διοίκησης. Αξιοποιεί τις τεχνικές ανάλυσης κόστους-οφέλους κατανοώντας ωστόσο τό ότι στο δημόσιο χώρο το μεν σκέλος του κόστους μπορεί να προσεγγισθεί με τις κλασσικές μεθόδους οικονομικής ανάλυσης και κοστολόγησης το δε σκέλος του οφέλους δεν επιδέχεται εν τέλει παρά αξιακό και πολιτικό προσδιορισμό. Προβλέπει, διαχειρίζεται και ελαχιστοποιεί τους κίνδυνους από την δράση του τόσο για τους αποδέκτες των αποτελεσμάτων της όσο και για τους δικούς του σχεδιαστικούς και παραγωγικούς μηχανισμούς.
3. To «Επιχειρούν Κράτος», δεν αυτοπροσδιορίζεται ως αποκλειστικός παραγωγός των κοινωνικά αναγκαίων αξιών χρήσης. Αντιλαμβάνεται ότι ο βασικός του ρόλος είναι ο πολιτικός/ αξιακός προσδιορισμός των επιθυμητών αποτελεσμάτων μέσα από διαδικασίες συμμετοχής και διαβούλευσης, ο στρατηγικός σχεδιασμός των ποιοτικών και ποσοτικών χαρακτηριστικών τους καθώς και των όρων παραγωγής τους, ο έλεγχος διασφάλισης των χαρακτηριστικών αυτών και η εξεύρεση των αναδιανεμητικών πόρων που θα εγγυώνται την πρόσβαση όλων των κοινωνικών υπο-ομάδων σε ζωτικές υπηρεσίες (δημόσια αγαθά). Αναζητεί τον επιχειρησιακά αποτελεσματικότερο και αποδοτικότερο τρόπο παραγωγής των δημοσίων αγαθών συνδυάζοντας με κριτήριο την βέλτιστη σχέση κόστους-αποτελέσματος μεθόδους παραγωγής δι’ ιδίων μέσων, εξωπορισμού (outsourcing) και ανάθεσης στον ιδιωτικό ή τον κοινωνικό τομέα της οικονομίας.
4. Το «Επιχειρούν Κράτος» τέλος, επενδύει στο ανθρώπινο δυναμικό του. Αναγνωρίζει ότι ο στρατηγικός και επιχειρησιακός δυναμισμός των δημοσίων οργανώσεων συναρτάται από τον βαθμό δέσμευσης, την πρωτοβουλία και την ενεργό συνεισφορά των ανθρώπων που τις στελεχώνουν. Αξιοποιεί το γεγονός ότι η ιστορικά θεμελιωμένη μόνιμη σχέση εργασίας του προσωπικού με τις δημόσιες οργανώσεις διευκολύνει την ταύτιση του ανθρώπινου δυναμικού με την εργασιακή συλλογικότητα (ownership) άρα ενισχύει, υπό προϋποθέσεις, την διάθεση προσφοράς και εγγυάται την πολύτιμη οργανωσιακή συνέχεια. Διασφαλίζει τις προϋποθέσεις αυτές μέσω θετικής υποκίνησης των εργαζομένων επιβραβεύοντας, ενθαρρύνοντας και αναβαθμίζοντάς τους. Διαχειρίζεται τους οργανισμούς του ως μανθάνουσες οργανώσεις (learning organizations) και προωθεί την πολυδιάστατη συλλογική μάθηση (knowledge management).
4.2. Ο δημόσιος χώρος ως δίκτυο
Αυξημένη διοικητική ικανότητα και αναβαθμισμένη δυνατότητα κρατικής παρέμβασης δεν συνεπάγονται αναπόδραστα κρατισμό και απίσχναση της κοινωνίας των πολιτών. Ο δημόσιος χώρος είναι πεδίο πολυδιάστατο που μπορεί να οργανωθεί όχι ιεραρχικά αλλά δικτυακά. Οι κοινότητες δημόσιας πολιτικής (policy communities) μπορούν, υπό όρους, να υποκαταστήσουν την κάθετη και κρατοκεντρική δημόσια δράση. Στα πλαίσιά τους ποικίλοι μέτοχοι, συμπεριλαμβανομένων των κρατικών και αυτοδιοικητικών φορέων, των μη κυβερνητικών οργανώσεων, των συνδικάτων, των κινημάτων και των κοινωνικών πρωτοβουλιών, μπορούν να συνεργαστούν, να αλληλοσυμπληρωθούν, να περιοριστούν αμοιβαία, να συμβιβαστούν και να εξισορροπήσουν, παράγοντας από κοινού πολιτικές. Προϋπόθεση επίτευξης των αναγκαίων βαθμών ισοτιμίας των ποικίλων αυτών εταίρων αποτελεί η διασφάλιση ισόρροπης ικανότητας πληροφόρησης και τεχνικής επεξεργασίας των δεδομένων εκάστου πεδίου πολιτικής.
Η αναδιάταξη της σχέσης του τοπικού/ μερικού με το κεντρικό/ συνολικό αποτελεί μιά διαφορετική προϋπόθεση πολιτικο-διοικητικής αποτελεσματικότητας. Η αντικατάσταση της σημερινής «υπολειμματικής» συγκρότησης της τοπικής αυτοδιοίκησης από μιά διευρυμένη επικουρικότητα σε συνδυασμό με την αποτοπικοποίηση των διοικητικών λειτουργιών που καθιστούν εφικτή οι νέες τεχνολογίες πληροφόρησης και επικοινωνίας (ηλεκτρονική διοίκηση, ηλεκτρονική διακυβέρνηση, ηλεκτρονική δημοκρατία ) θα γεννήσουν νέες δυνατότητες συμμετοχής στην λήψη και ελέγχου της εφαρμογής των πολιτικο-διοικητικών αποφάσεων και, εν τέλει, μιά διαφορετική σχέση ανάμεσα στο οικονομικό κοινωνικό και πολιτικό όλον και στα θεματικά και γεωγραφικά μέρη του.
Η σοβαρή αναβάθμιση των ικανοτήτων στρατηγικού και επιχειρησιακού σχεδιασμού καθώς και ο ριζικός ανασχεδιασμός των διαδικασιών εφαρμογής, παρακολούθησης, ελέγχου, διόρθωσης και αξιολόγησης της υλοποίησης και των αποτελεσμάτων της, αλλά και η έμφαση στην –κρισιμότατη- τεχνική τεκμηρίωση των αποφάσεων συνιστούν, εν τέλει, τα μεθολογικά προαπαιτούμενα μιάς προοδευτικής διοικητικής πολιτικής.
Μιά προοδευτική πολιτική διοικητικών μεταρρυθμίσεων για να είναι αποτελεσματική θα πρέπει να είναι σε θέση να διακρίνει μεταξύ των αξιακών και των λειτουργικών παραμέτρων των προβλημάτων που καλείται να επιλύσει. Σε όρους βεμπεριανούς χρειάζεται ικανότητες χειρισμού των προβλημάτων που εμπίπτουν στον ορθολογισμό ως προς τις αξίες με τρόπο διαφορετικό από εκείνα που υπάγονται στον ορθολογισμό ως προς τα αποτελέσματα. Εκκινώντας από -και υπηρετώντας- ένα σταθερό αξιακό πλαίσιο χρειάζεται εργαλεία ικανά να αναλύσουν κριτικά και να διαχειριστούν αποτελεσματικά τις κρίσιμες αξιακές και πολιτισμικές διαστάσεις της δημόσιας δράσης, να διαφωτίσουν στο μάκρο-επίπεδο ζητήματα ορθοπραξίας του δημόσιου χώρου, να επιλύσουν προβλήματα ανάλυσης πολιτικών και στρατηγικής, αλλά και προβλήματα οργανωσιακής αποστολής και οράματος των κρατικών υπηρεσιών, να θέσουν δε και να επιλύσουν στο μέσο και μικρο-επίπεδο, -διακρίνοντας μεταξύ ορθοπραξίας και αποτελεσματικότητας κατά την ρήση του Peter Drucker «Ηγεσία είναι το πράττεις το ορθό, διοίκηση είναι το να ενεργείς σωστά»- ζητήματα διοικητικής αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας με εργαλεία όπως οι ποσοτικές μέθοδοι διοίκησης, ο επιχειρησιακός προγραμματισμός, ο οργανωτικός ανασχεδιασμός, η καθοδική εκχώρηση αρμοδιοτήτων κλπ ενισχύοντας την ικανότητα δράσης, την ποιότητα και την οικονομικότητα των αποτελεσμάτων των δημοσίων οργανώσεων.
1. Ο σχεδιασμός της δημόσιας δράσης θα πρέπει να γίνεται ολοκληρωμένα ανά τομέα δημόσιας πολιτικής εμπλέκοντας συνδυασμένα το σύνολο των δημοσίων φορέων που δραστηριοποιούνται σε δεδομένο πεδίο ανεξαρτήτως της θεσμικής τους φύσης (κεντρική διοίκηση, αυτοδιοικητικοί φορείς, νομικά πρόσωπα κλπ). Ο σχεδιασμός αυτός θα πρέπει να έχει κεντρικό/ καθοδικό χαρακτήρα ως προς τις στρατηγικές κατευθύνσεις και τις κύριες ποιοτικές και ποσοτικές προδιαγραφές προκειμένου να διασφαλίζεται η ενότητα της δημόσιας δράσης και να εξειδικεύεται εν συνεχεία γεωγραφικά και θεματικά προκειμένου να επιτυγχάνεται η ανταπόκριση σε ιδιαιτερότητες και επί μέρους ανάγκες. Η αναβάθμιση της συνολικής ικανότητας στρατηγικού σχεδιασμού και συντονισμού των πολιτικο-διοικητικών μηχανισμών, θα πρέπει να επικεντρωθεί στην ενίσχυση του ρόλου της νομοθετικής εξουσίας και αρχής γενομένης από το Κοινοβούλιο του οποίου θα πρέπει να ενισχυθεί η ικανότητα εξειδικευμένης διαβούλευσης, αξιολόγησης και σύνθεσης δημοσίων πολιτικών. Μακροπρόθεσμα -και σε ευρωπαϊκό επίπεδο- απαιτείται να αναπτυχθεί ένας τεκμηριωμένος και τολμηρός διάλογος για τις προκλήσεις της αντιπροσώπευσης στον 21ο αιώνα και για τις σχέσεις δημοκρατίας και τεχνοκρατίας
2. Η υποκατάσταση της κυρίαρχης θεσμικής οπτικής για την αναδιοργάνωση του πολιτικο-διοικητικού συστήματος από μία περισσότερο δυναμική οπτική δημοσίων πολιτικών. Αντί να σκεπτόμαστε με όρους κατάργησης ή δημιουργίας οργάνων και ανακατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ διοικητικών επιπέδων εξ’ ίσου αναποτελεσματικών, θα απαιτηθεί να επικεντρωθούμε στην επάρκεια των τομεακών δημοσίων πολιτικών εκάστη των οποίων διαμορφώνει ειδικούς όρους πολιτικής και διοικητικής αποτελεσματικότητας διαμέσου των επάλληλων διοικητικών επιπέδων σχεδιασμού και υλοποίησης (ευρωπαϊκή ένωση, κεντρικό κράτος, περιφερειακή διοίκηση, τοπική αυτοδιοίκηση). Επιδιωκόμενος κοινός παρονομαστής : η διασφάλιση συνεργιών τόσο μεταξύ επιπέδων όσο και μεταξύ τομέων μέσα από την χρήση προηγμένων μεθοδολογιών δημοσίου μάνατζμεντ, των νέων τεχνολογιών αλλά και της εκτεταμένης διοικητικής και κοινωνικής διαβούλευσης.
3. Η λειτουργική αντιμετώπιση του συντονιστικού ελλείμματος. Ο ενδεχόμενος περιορισμός του αριθμού των Υπουργείων αυξάνει τον όγκο και την εσωτερική τους πολυπλοκότητα μεταφέροντας το πρόβλημα του συντονισμού από το δι-υπουργικό στο ενδο-υπουργικό επίπεδο χωρίς να το επιλύει. Οι λύσεις στο έλλειμμα συντονισμού θα χρειαστεί συνεπώς να αναζητηθούν όχι στο δομικό αλλά στο λειτουργικό επίπεδο δια της αναβάθμισης των εν γένει συντονιστικών ικανοτήτων της ελληνικής διοίκησης μέσα από την οριζόντια δικτύωση με σταθερούς κόμβους διαβούλευσης, την διαχείριση της διοικητικής γνώσης (knowledge management), την εστιασμένη εκπαίδευση προσωπικού και τις νέες τεχνολογίες.
4. Η διασφάλιση αποτελεσματικών και αποδοτικών διαδικασιών εφαρμογής. Η τυπική νομιμότητα ενεργειών δεν μπορεί πλέον να αποτελεί αποκλειστικό μέτρο ορθής διοίκησης. Η ποσοτική και ποιοτική επάρκεια αποτελεσμάτων και η οικονομικότητα αποτελούν τα τελικά ζητούμενα της διοικητικής δράσης ενώ η ποιότητα των διαδικασιών υλοποίησης την βασική τους προϋπόθεση. Ακατάλληλες διαδικασίες εφαρμογής μπορούν να ακυρώσουν στην πράξη και το πλέον εμπνευσμένο και προσεκτικά προετοιμασμένο νομοθέτημα. Η δημιουργία ενός μηχανισμού πιστοποίησης της καταλληλότητας των κάθε είδους διοικητικών διαδικασιών που θα αναφέρεται στην Γραμματεία της Κυβέρνησης αποτελεί τελικά εκ των ων ουκ άνευ προϋπόθεση χρηστής διοίκησης. Η τυποποίηση και απλούστευση των διοικητικών διαδικασιών αποτελεί παράλληλα έναν από τους ισχυρότερους μηχανισμούς διαφάνειας και αντιμετώπισης της διαφθοράς. Η εκτεταμένη χρήση ποσοτικών μεθόδων διοίκησης για στοχοθεσία, παρακολούθηση και αξιολόγηση αποτελεσμάτων και θέσεων εργασίας με βάση συγκεκριμένους και ειδικούς δείκτες απόδοσης. Οι –εξ ίσου ποσοτικοποιημένες-τεχνικές διασφάλισης ποιότητας, εξ άλλου, μπορούν να ενισχύσουν τον προσανατολισμό των υπηρεσιών προς τους συναλλασσόμενους και την ικανοποίηση των αναγκών τους, συμπεριλαμβανομένου και του δημοσίου συμφέροντος.
5. Η ευελιξία υλοποίησης δημοσίων πολιτικών. Το πολιτικο-διοικητικό σύστημα οφείλει να διατηρήσει την αποκλειστική ευθύνη ανίχνευσης των κοινωνικών αναγκών, σχεδιασμού των δημοσίων πολιτικών, τυποποίησης των επιθυμητών αποτελεσμάτων, διασφάλισης των αναγκαίων πόρων με προσφυγή όπου απαιτείται σε μηχανισμούς αναδιανομής, και τέλος ελέγχου των προδιαγραφών υλοποίησης και των παραγομένων αποτελεσμάτων. Η υλοποίηση των πολιτικών μπορεί, αντίθετα, να περνά μέσα από ποικίλους συνδυασμούς δράσεων και συνεργασιών δημόσιων και ιδιωτικών φορέων Η ανάλυση κόστους –ωφέλειας θα συνιστά τον τελικό μηχανισμό επιλογής των φορέων υλοποίησης . Η αναβάθμιση των διαπραγματευτικών και ελεγκτικών δεξιοτήτων των δημοσίων υπηρεσιών προς διασφάλιση επωφελών συμβάσεων και πραγματοποίηση εκτεταμένων φυσικών/ επιτοπίων ελέγχων -και όχι απλών ελέγχων δικαιολογητικών- αποτελούν με την σειρά τους προϋπόθεση για την ευέλικτη, άρα αποτελεσματικότερη και οικονομικότερη εφαρμογή πολιτικών.
6. Η διασφάλιση εξειδικευμένης γνώσης και διεπιστημονικότητας. Η αποτελεσματική λειτουργία των κρατικών υπηρεσιών αλλά και η διοικητική μεταρρύθμιση αυτή καθ’ αυτή, δεν αποτελούν πεδία εγκυκλοπαιδικών γνώσεων και γενικών καθηκόντων. Απαιτούνται εξειδικευμένες γνώσεις και δεξιότητες τόσο για την μεθοδολογία άσκησης διοίκησης όσο και για το περιεχόμενο των πολιτικών. Στην πρώτη περίπτωση, όπως και για την διοικητική μεταρρύθμιση, θα χρειαστούν συστηματικές εισροές από τις επιστημονικές πειθαρχίες της δημόσιας διοίκησης και του δημοσίου μάνατζμεντ, της δημόσιας πολιτικής, των δημοσίων οικονομικών, των ευρωπαϊκών σπουδών και του δημοσίου δικαίου. Σημαντικό πρόβλημα συνιστά το ότι οι τέσσερις πρώτοι κλάδοι υπο-αντιπροσωπεύονται όχι μόνο στο διοικητικό σώμα αλλά και στο ελληνικό ακαδημαϊκό στερέωμα. Η επάρκεια διοικητικής τεχνογνωσίας –εάν όποτε διασφαλισθεί- συνδυασμένη με την τομεακή γνώση θα συγκροτήσουν μιά κρίσιμη μάζα δεξιοτήτων, απολύτως απαραίτητη για την αποτελεσματική διακυβέρνηση της χώρας.
Συμπεραίνοντας θα μπορούσαμε να κωδικοποιήσουμε τα στοιχεία μιάς προοδευτικής διοικητικής πολιτικής ως ακολούθως
1. Η συστηματική, εκτεταμένη και αποτελεσματική δημόσια δράση είναι απολύτως αναγκαία για την διασφάλιση κοινωνικής ισορροπίας και ανάπτυξης. Η αγοραία αυτορρύθμιση δεν είναι σε θέση να επιλύσει τα διαρκώς επί το συνθετώτερο εξελισσόμενα κοινωνικά, περιβαλλοντικά και αναπτυξιακά προβλήματα.
2. Για την εύρυθμη συνεργασία των διαφόρων φορέων που συμπράττουν για την αποτελεσματική άσκηση πολιτικών χρειάζεται ενίσχυση της συντονιστικής λειτουργίας. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί μεταξύ άλλων με τυποποίηση των συνεργασιακών διαδικασιών και την συγκρότηση ειδικών γραμματειών παρακολούθησης της υλοποίησης των αποφάσεων των συντονιστικών οργάνων από το κυβερνητικό έως το τοπικό επίπεδο.
3. Απαιτείται άμεση αναβάθμιση των σχεδιαστικών λειτουργιών των κάθε είδους φορέων δημόσιας δράσης. Η προσχηματική υιοθέτηση των επείσακτων από το ενωσιακό περιβάλλον τεχνικών διοικητικού σχεδιασμού (επιχειρησιακά σχέδια, μελέτες σκοπιμότητας, ανάλυση κόστους-ωφέλειας, τεχνικά δελτία έργων, ποιοτικοί και ποσοτικοί δείκτες κλπ) θα πρέπει να δώσει την θέση της σε μια ουσιαστική ενσωμάτωσή τους στην τρέχουσα διοικητική εργασία που θα περιλαμβάνει:
a. Χρήση τεχνικών προϋπολογισμού με βάση την ανάλυση του φυσικού έργου (Activity Based Budgeting) την ανάλυση κόστους-ωφέλειας.
b. Μακροχρόνιοι προϋπολογισμοί
c. Τυποποίηση διαδικασιών προγραμματισμού, παρακολούθησης/ ελέγχου και αξιολόγησης σε κάθε είδους φορείς και σε όλα τα επίπεδα της διοίκησης.
d. Ανάπτυξη ενός συστήματος δημόσιας πληροφόρησης με συστηματοποίηση/ τυποποίηση και απλούστευση των κρίσιμων μεταβλητών που καθορίζουν την λήψη αποφάσεων στα διάφορα πεδία πολιτικής ώστε να διευκολύνεται η συμμετοχικότητα
e. Τυποποίηση και θεσμική κατοχύρωση προδιαγραφών ποιότητας, αποτελεσματικότητας και ποιότητας για κάθε μορφή διοικητικού έργου
f. Συστηματική χρήση ποιοτικών και ποσοτικών δεικτών διοικητικής απόδοσης τόσο για τον προγραμματισμό, όσο και για τον έλεγχο και την αξιολόγηση, από τους κάθε είδους φορείς και σε όλα τα επίπεδα της διοίκησης
g. Εξασφάλιση εξειδικευμένων στελεχών σε θέματα σχεδιασμού και ελέγχου τόσο με πρόσληψη όσο και με επιμόρφωση.
4. Αναγκαία τέλος είναι η τυποποίηση των διοικητικών διαδικασιών εφαρμογής των πολιτικών σε επίπεδο εκτέλεσης και η αξιοποίηση των εξαιρετικών δυνατοτήτων που προσφέρουν οι νέες τεχνολογίες για μείωση των διοικητικών ενεργειών, του διοικητικού φόρτου των υπηρεσιών και της επιβάρυνσης του χρήστη μέσω κοινά προσβάσιμων βάσεων δεδομένων (ψηφιακή διαλειτουργικότητα).
