Α. Πασσάς, Οι προϋποθέσεις της Μεταρρύθμισης

ΚΥΡΙΑΚΑΤΙΚΗ - 18/01/2009

Του ΑΡΓΥΡΗ Γ. ΠΑΣΣΑ *

Η μεταρρύθμιση του κράτους και της δημόσιας διοίκησης ούτε πολιτικά ουδέτερη είναι, ούτε και εκτυλίσσεται με αναφορά μόνον στα περιορισμένα γεωγραφικά και χωρικά όρια του εθνικού κράτους. Αντιθέτως, συγκαθορίζεται από το ευρύτερο θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον της λειτουργίας τόσο της διεθνούς κοινωνίας (παγκοσμιοποίηση) όσο και ειδικότερα του άμεσου ευρωπαϊκού ενωσιακού δημόσιου χώρου.
*Ο «ευρωπαϊκός προσανατολισμός» αποτελεί, στο διακηρυκτικό τουλάχιστον επίπεδο, κοινό τόπο για τις κυρίαρχες κοινωνικές και πολιτικές δυνάμεις της χώρας, δίχως αυτό να αναιρεί τις μεταξύ τους διαφοροποιήσεις ως προς το εύρος, την ποιότητα και το ρυθμό εξέλιξης του ενωσιακού οικοδομήματος. Ωστόσο, διάχυτη είναι η εντύπωση στην ελληνική κοινωνία και πολιτική ότι η συμμετοχή της χώρας στην Ε.Ε. συνεπάγεται πάσης φύσεως οφέλη (πολιτικά, οικονομικά κ.ά.) με μειωμένες και πάντως «διαπραγματεύσιμες», δηλαδή ασαφείς, υποχρεώσεις.
*Εξάλλου οι κυβερνήσεις, στο σύνολό τους (και όχι μόνον οι ελληνικές) χρησιμοποιούν το αποτέλεσμα της ενωσιακής διαπραγμάτευσης κατά το δοκούν. Αλλοτε επιρρίπτοντας στις «Βρυξέλλες» την υποχρέωση συμμόρφωσης προς δύσκολες και αντι-δημοφιλείς αποφάσεις, και άλλοτε οικειοποιούμενες τα θετικά τους αποτελέσματα, ωσάν αυτές να ελήφθησαν ερήμην τους.
*Αυτός ο ρηχός, ανεπεξέργαστος και συχνά επιλεκτικός «ευρωπαϊσμός» των ελληνικών κομμάτων και κυβερνήσεων αποτελεί εμπόδιο στην πρόσληψη των πολιτικών προϋποθέσεων και των απαραίτητων δομικών παρεμβάσεων, για άσκηση επιρροής στο σημερινό ενωσιακό πολιτικό-θεσμικό σύστημα καθώς και στην πορεία εξέλιξής του και, εν τέλει, στην ικανότητα διεύθυνσης της κοινωνίας σε συνθήκες σύνθετης και πολυεπίπεδης διαχείρισης δημόσιων προβλημάτων.
*Η νέα βαθμίδα διακυβέρνησης που τα κράτη δημιούργησαν με την ίδρυση των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων/Ευρωπαϊκής Ενωσης λειτουργεί ως ένας χώρος συνδιαμόρφωσης των δημόσιων πολιτικών όπου ενσωματώνονται οργανικά και λειτουργικά ενωσιακοί και εθνικοί φορείς δημόσιας εξουσίας, με ασαφή την κατανομή των εξουσιών μεταξύ τους. Ετσι, το σημερινό ενωσιακό σύστημα λήψης των αποφάσεων εμφανίζεται ως ένα σύστημα όπου συνεργούν η εθνική διοίκηση (κυβέρνηση και δημόσιες υπηρεσίες) με την ενωσιακή, καθώς και οι εθνικές διοικήσεις μεταξύ τους, σε όλα τα στάδια της πολιτικής διαδικασίας.
*Στο θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον της Ε.Ε. η πολιτική διαδικασία επειδή είναι ανοικτή στη συμμετοχή πολλών παραγόντων, δημόσιων και ιδιωτικών, εθνικών και ευρωπαϊκών/ενωσιακών, είναι σύνθετη και συνεπώς χρονοβόρα, ρευστή και απρόβλεπτη. Η πορεία παραγωγής της πολιτικής συναρτάται με την ικανότητα ανάπτυξης και συντήρησης δικτύων για την οικοδόμηση διαρκώς μεταβαλλόμενων συμμαχιών και η διαδικασία λήψης των αποφάσεων λαμβάνει τη μορφή διαρκούς και σε πολλά επίπεδα διαπραγμάτευσης για τη διαμόρφωση της απόφασης στη βάση της «συναίνεσης», ανοικτή στο συμβιβασμό.
*Επιπροσθέτως, στο Συμβούλιο των Υπουργών που παραμένει ακόμη και σήμερα το κύριο πολιτικό όργανο της Ε.Ε., μεγάλο μέρος των αποφάσεων (για κάποιους πάνω από το 50%, ενώ για άλλους το 85%) λαμβάνεται σε τεχνοκρατικό επίπεδο δίχως την ουσιαστική συμβολή των υπουργών. Σε αυτό το θεσμικοπολιτικό περιβάλλον η ελληνική διοίκηση βρίσκεται σε αδυναμία να ανταποκριθεί στις νέες υποχρεώσεις της και οι παραδοσιακές παθογένειες μετατρέπονται σε μείζονα εμπόδια (νομικισμός, ανοχή στην παρατυπία, πελατειακή συγκρότηση, αδυναμία μακροχρόνιου σχεδιασμού προγραμματισμού και ελέγχου κ.ά).
*Το συγκεντρωτικό ελληνικό κράτος, που εδράζεται στην επιβολή ομοιόμορφης συμπεριφοράς σε όλα τα επίπεδα του συστήματος, εμφανίζεται τελικά κατακερματισμένο και αδύναμο, μολονότι διογκωμένο και πανταχού παρόν, με προβληματική οργανωτική διάρθρωση, επικοινωνία και συμπληρωματικότητα.
*Η στεγανοποίηση που χαρακτηρίζει την κρατική μηχανή προκύπτει τόσο κάθετα, μεταξύ πολιτικού επιπέδου (που αποφασίζει ακόμα και για ζητήματα καθημερινής διοίκησης) και παροπλισμένης γραφειοκρατίας, όσο και οριζόντια, μεταξύ των διαφόρων φορέων, υπουργείων, μονάδων και λοιπών δομών που κινούνται συχνά ανταγωνιστικά υποκινούμενοι από προσωπικές επιδιώξεις ή τη διάθεση εξυπηρέτησης της ιδιαίτερης πελατείας τους, ενώ απουσιάζουν συνεργατικές νοοτροπίες και πρακτικές.
*Αντί του ρόλου της ως επιτελικού μηχανισμού σχεδιασμού, αξιολόγησης και ελέγχου των δημόσιων πολιτικών στη βάση της θεματικής εξειδίκευσης και της διαβούλευσης με τους λοιπούς μετόχους, κοινωνικούς και διοικητικούς, η ελληνική δημόσια διοίκηση έχει καταπέσει σε άβουλο και δυσκίνητο εφαρμοστή μιας δαιδαλώδους νομοθεσίας ή σε φορέα επιμέρους επιδιώξεων που αντικαθιστούν τους, έτσι κι αλλιώς, ασαφείς άνωθεν πολιτικούς προσανατολισμούς. Ομως, η χάραξη και η άσκηση δημόσιας πολιτικής για την ανάληψη δημόσιας δράσης, απαιτεί προβλεψιμότητα και συνοχή.
*Τούτο καθίσταται εμφανέστερο στο συνθετότερο, πολυεπίπεδο και ρευστό ενωσιακό θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον, όπου αναδεικνύεται με ένταση η σημασία της εξειδικευμένης γνώσης και της διασύνδεσης των θεμάτων, δηλαδή της ανάγκης συντονισμένης δράσης πολλαπλών φορέων (δημόσιων και ιδιωτικών) στα διάφορα επίπεδα του ενωσιακού συστήματος.
*Η πλημμελής συμμετοχή στη διαμόρφωση της ενωσιακής πολιτικής (συντονισμός, συνοχή στη διαμόρφωση των εθνικών θέσεων και της διαπραγματευτικής τακτικής), αφ' ενός αντανακλά τον τρόπο και την ποιότητα ανταπόκρισης της κεντρικής εθνικής κυβέρνησης και διοίκησης στις απαιτήσεις της συμμετοχής στο ενωσιακό σύστημα και αφ' ετέρου, αναμένεται να ακολουθηθεί από την εξίσου πλημμελή, έως προβληματική, υλοποίηση της πολιτικής.
*Δεν είναι εξάλλου τυχαία η κατάταξη της Ελλάδας στις τελευταίες θέσεις μεταξύ των «27» ως προς τον ρυθμό ενσωμάτωσης και τον αριθμό των παραβιάσεων του κοινοτικού δικαίου. Συνεπώς, κανενός είδους μεταρρυθμιστικό σχέδιο του συστήματος διακυβέρνησης της χώρας δεν πρόκειται να τελεσφορήσει αν δεν λάβει υπόψη του και δεν διορθώσει την προβληματική αυτή σχέση με το ενωσιακό οικοδόμημα.

* Ο ΑΡΓ. Γ. ΠΑΣΣΑΣ είναι επίκουρος καθηγητής Κρατικής Διοίκησης και Ευρωπαϊκής Ενοποίησης στο Πάντειο Πανεπιστήμιο.
ΚΥΡΙΑΚΑΤΙΚΗ - 18/01/2009

Copyright © 2008 Χ. Κ. Τεγόπουλος Εκδόσεις Α.Ε.
http://www.enet.gr/online/online_text/c=110,id=90356524

Θ. Τσέκος, Μεταρρυθμίσεις για την ενίσχυση της δημόσιας δράσης

ΚΥΡΙΑΚΑΤΙΚΗ ΕΛΕΥΘΕΡΟΤΥΠΙΑ - 18/01/2009


Του ΘΕΟΔΩΡΟΥ Ν. ΤΣΕΚΟΥ*

Η διοικητική μεταρρύθμιση, όπως κάθε πρόγραμμα εκτεταμένων κοινωνικών αλλαγών, δεν είναι πολιτικά ουδέτερη. Διαφορετικές θεσμικές, οργανωτικές και λειτουργικές λύσεις θα υιοθετηθούν υπό το πρίσμα της αυξημένης εμπιστοσύνης στην αυτορύθμιση και στους αυτοματισμούς της αγοράς και διαφορετικές επιλογές θα γίνουν με πρόταγμα την αναγκαιότητα σχεδιασμένης και στοχευμένης ανάπτυξης και εξομάλυνσης των κοινωνικών ανισοτήτων που παρατηρούνται.


Οι πρόσφατες χρηματοπιστωτικές, οικονομικές, ενεργειακές και περιβαλλοντικές εξελίξεις επανεπιβεβαιώνουν και εμπλουτίζουν την υπόθεση του αναντικατάστατου ρόλου της δημόσιας δράσης στην οικονομική και την κοινωνική ανάπτυξη. Υπό τις παρούσες συνθήκες ο ρόλος αυτός επιβάλλεται να διευρυνθεί μέσα από:

*Την ενίσχυση των στρατηγικών, σχεδιαστικών και ελεγκτικών λειτουργιών και της αποδοτικότητας των δημόσιων μηχανισμών.

*Τον κοινωνικό και περιβαλλοντικό αναπροσανατολισμό της εφαρμοσμένης επιστημονικής έρευνας.

*Την προώθηση της ήπιας και ανθρωποκεντρικής καινοτομίας στις τεχνολογίες και την παραγωγική οργάνωση.

*Την εξάλειψη των μονοπωλιακών, ολιγοπωλιακών και εναρμονισμένων οικονομικών πρακτικών.

*Τη διασφάλιση της κοινωνικά και αναπτυξιακά χρήσιμης λειτουργίας του χρηματοπιστωτικού συστήματος της χώρας.

*Και, τέλος, την εκτεταμένη αλλά στοχευμένη αναδιανομή που θα αποτρέπει την ιδιοποίηση κοινωνικών πόρων από ομάδες συμφερόντων που παρασιτούν γύρω από τους αναδιανεμητικούς μηχανισμούς.

Ενα μείγμα ρυθμίσεων, ελέγχων, δημόσιας παραγωγικής δράσης (στον τομέα των υπηρεσιών), αλλά και διασφάλισης συνθηκών ανταγωνισμού με συμμετοχή, όπου απαιτείται, και δημόσιων, μη κερδοσκοπικών και κοινωνικών φορέων παραγωγής, θα αποτελέσει το εργαλειακό πλαίσιο της δημόσιας δράσης προς τις παραπάνω κατευθύνσεις.

Ενίσχυση του ρόλου της δημόσιας δράσης δεν συνεπάγεται επιστροφή σε έναν γραφειοκρατικό και μηχανιστικό κεϊνσιανισμό ούτε σε έναν πατερναλιστικό προσδιορισμό των κοινωνικών αναγκών. Αντίθετα, η σύγχρονη διακυβέρνηση χρειάζεται να διασφαλίζει διευρυμένη κοινωνική συμμετοχή, και σε τοπικό επίπεδο, αλλά κυρίως στα διάφορα πεδία τομεακών πολιτικών, με τη μορφή τόσο των θεσμικών εγγυήσεων (όργανα και διαδικασίες) όσο και των ουσιαστικών προϋποθέσεων ισοπολιτείας (πολυδιάστατη εκπαίδευση και πολιτική καλλιέργεια, ισότιμη ενημέρωση επί των τεχνικών λεπτομερειών των εκάστοτε διακυβευμάτων κ.λπ.).

Αν αυτή είναι η επιθυμητή φυσιογνωμία ενός σύγχρονου συστήματος διακυβέρνησης, τα υφιστάμενα χαρακτηριστικά των μηχανισμών της ελληνικής διοίκησης που πρέπει να μεταρρυθμισθούν προς την παραπάνω κατεύθυνση εμφανίζονται ως εξής:

- Αδυναμία μακροχρόνιου σχεδιασμού και υπαγωγής του μεσο-βραχυπρόθεσμου στο μακροπρόθεσμο.

- Πολιτική αντίληψη της διοίκησης ως συνόλου θεσμών και αρμοδιοτήτων και άγνοια της κεφαλαιώδους σημασίας των πρακτικών διαδικασιών.

- Διοικητική ασυνέχεια με τη μορφή της παράκαμψης και υποβάθμισης της υπηρεσιακής ιεραρχίας.

- Υπέρμετρη έμφαση στη νομική λεπτομέρεια, που τροφοδοτεί την πελατειακή ανοχή στην παρατυπία.

- Ανεπαρκής δομικός και λειτουργικός σχεδιασμός των υπηρεσιών, που διεκπεραιώνεται εμπειρικά και εκ των ενόντων από το μεσαίο στελεχικό δυναμικό.

- Απουσία ολοκληρωμένου συστήματος προγραμματισμού και διαχείρισης του ανθρώπινου δυναμικού.

- Περιορισμένη κοινωνική διαβούλευση κατά τον σχεδιασμό των δημόσιων πολιτικών.

- Πλήρης διαχωρισμός του φυσικού διοικητικού έργου από την οικονομική διαχείρισή του και αδυναμία αποτίμησης και σύνδεσης της προκύπτουσας ωφέλειας με το προκαλούμενο κόστος.

- Πρόσληψη της ελεγκτικής διαδικασίας ως ελέγχου τυπικής νομιμότητας και όχι αποδοτικότητας.

Το αποτέλεσμα είναι μια γενικευμένη και επίμονη αναντιστοιχία μεταξύ δαπανούμενων πόρων και παραγόμενων αποτελεσμάτων, δηλαδή αυξημένη κοινωνική επιβάρυνση (αλλά και άδικη κατανομή της) σε σχέση με το περιορισμένο προκύπτον κοινωνικό όφελος (και την εξ ίσου άδικη κατανομή του).

Τα γενεσιουργά αίτια της αρνητικής αυτής διοικητικής πραγματικότητας εμπίπτουν σε μεγάλο βαθμό στη σφαίρα της κοινωνικο-πολιτικής κουλτούρας, άρα δεν πρέπει να αναμένεται ότι θα αντιμετωπιστούν ριζικά και ταχύρυθμα με διοικητικά μέτρα. Στη μακροχρόνια υπέρβασή τους μπορούν ωστόσο να συμβάλουν ορισμένες στρατηγικές παρεμβάσεις στις σχεδιαστικές, δομο-λειτουργικές και μαθησιακές συνιστώσες της διοίκησης:

α Ασκηση μιας ολοκληρωμένης και συνεκτικής διοικητικής πολιτικής. Δεδομένου ότι η εμπειρία έχει καταδείξει ότι ένας υπουργός, έστω και πρώτος τη τάξει, δυσχεραίνεται να παρέμβει και να μεταρρυθμίσει τις επικράτειες των ομολόγων του, η αρμοδιότητα της οριζόντιας αυτής πολιτικής πρέπει να εκχωρηθεί σε έναν εξειδικευμένο μηχανισμό στα κεντρικά κυβερνητικά όργανα υπό την εποπτεία του πρωθυπουργού.

Ο μηχανισμός αυτός θα συνθέτει, συντονίζει και εμπλουτίζει τις λειτουργίες της ΓΓΔΔ, του ΑΣΕΠ, του ΕΚΔΔΑ και του ΣΕΕΔ.

β Ενίσχυση της αυτονομίας της διοίκησης με περιορισμό και υποκατάσταση των ΝΠΔΔ από υπηρεσίες, μετατροπή θέσεων γενικών και ειδικών γραμματέων σε θέσεις ιεραρχικής εξέλιξης, περιορισμό της πολιτικής παρέμβασης στις επιλογές και τοποθετήσεις προϊσταμένων.

γ Αναβάθμιση της σχεδιαστικής της ικανότητας με πολυετείς προϋπολογισμούς συνδεδεμένους με συμμετοχικά καταρτισμένα επιχειρησιακά προγράμματα, εκτεταμένη χρήση δεικτών για στοχοθεσία, έλεγχο και αξιολόγηση αποτελεσμάτων, εσωτερικές προγραμματικές συμφωνίες αποτελεσμάτων και αντικατάσταση των τυπικών δημοσιονομικών ελέγχων από αναλύσεις κόστους -ωφέλειας.

δ Εξορθολογισμό του οργανωσιακού της σχεδιασμού με κεντρικές προδιαγραφές και ποιοτικό έλεγχο διαδικασιών και δομών, πλήρη ψηφιοποίηση των συναλλαγών και διαλειτουργική δικτύωση υπηρεσιών.

ε Εκσυγχρονισμό, τέλος, της διαχείρισης του ανθρώπινου δυναμικού με συστηματική περιγραφή και αξιολόγηση θέσεων, καθορισμό των αναγκαίων προσλήψεων με μεθοδολογίες εκτίμησης φόρτου και πολυπλοκότητας της εργασίας, συγκρότηση σχεδίων σταδιοδρομίας συνδεδεμένων με μάθηση και εμπειρία, απλούστευση των διαδικασιών πρόσληψης με συγκρότηση επετηρίδων μέσω περιοδικών διαγωνισμών ή μοριοδότησης γνώσεων και δεξιοτήτων.

* Ο ΘΕΟΔ. Ν. ΤΣΕΚΟΣ είναι επίκουρος καθηγητής δημόσιας διοίκησης.


ΚΥΡΙΑΚΑΤΙΚΗ - 18/01/2009

Copyright © 2008 Χ. Κ. Τεγόπουλος Εκδόσεις Α.Ε.